造梦西游3快速升级:郑风田：解读《食品安全法》：9大规定，10大隐忧（二）

四、第四章 “食品生产经营”

这一章规定的内容最多，对企业及相关责任人增加了不少新规定。核心的内容只有一个，就是要强化行业责任，以“重典”来治“乱相”。

1．食品生产经营者要强化责任，建立系列制度来确保可纪录可追寻。

  食品安全法特别强调了食品生产经营者的社会责任，要求食品生产经营者应对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

   与此相应，食品安全法还确立了一系列制度，把食品生产经营者的安全责任一一落到实处： 明确实行食品生产经营许可制度，通过完善准入制度、提高市场门槛，从源头上加强食品安全监管；建立食品生产经营者食品安全信用档案制度，最终达到将那些缺少安全信用的企业驱逐出市场的目的；建立索票索证制度，确保一旦出现食品安全问题，可以追查到底；县级以上农业行政部门应当加强对农业投入品使用的管理和指导，建立健全农业投入品的安全使用制度等等。

食品企业要建立记录保管制度：食品安全生产的记录与保存记录二年的规定；食品生产企业应当建立食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录制度，如实记录食品原料、食品添加剂、食品相关产品的名称、规格、数量、供货者名称及联系方式、进货日期等内容；食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年；食品出厂检验记录应当真实，保存期限不得少于二年；食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。

但上述规定也产生以下隐忧：

隐忧问题：严格标准产生的地下经济该如何监管？

严格标准当然很好，保存完整的记录更好。但对不少的中小企业而言，这些东西过去都没有。如果严格按此规定执行，不知道将会有多少中小企业倒闭，或者又会产生多少达不到标的中小企业转入地下生产，产生监管盲区，实际结果下来可能更可怕。可能部分监管部门也为了推脱责任，说这些无照经营者不归我管。过去的经验告诉我们,过高的标准与要求,要么做更多的假,要么走入地下,要么倒闭.但倒闭了他们的生讲又成问题了.估计前两个情况出现的机率会大一些.研究发现,地下经济的盛行与过高过严的标准有很大的关系。你制定一些很高的标准，一大批的企业达不到这个标准，但他也要生存，于是就转入地下继续生存。卫生部门如何监管这一部分的企业估计未来是一个不小的问题。

隐忧问题：谁为承担食品安全的成本？

还有一个问题是企业为了达到这些标准，生产成本肯定要大大增加，谁来承担这个陡升的成本？让企业自己承担？这会拖跨许多企业或者逼它作假。食品安全风险程度的降低与安全成本的提高是成反比例的。食品安全质量的改进也与高投入有很大的关系。现在这个成本如果让生产的企业承担，在目前的打假还难以有效的情况下，会出现劣币驱逐良币现象。食品安全水平的提升是关系到国民健康问题，与卫生健康一样。卫生健康新的医改条例一出，国家要承担一部分责任。我认为食品安全的成本是不是也不能完全让食品企业独自己来承担?最少国家与地方政府应该拿出一部分资金来帮助企业完善各种严格的规定要求，帮助他们渡过艰难时刻。比如目前食品安全的各种检测费用，各种可追溯系统的成本，各种认证的监管费用等等，使食品企业承担者的费用上幅度上升。如何解决一这部分的成本分摊问题也一直没有明确。不能让企业独处承担这个太高昂的成本。再者,过高的标准企业会把成本转驾到消费者头上去,消费者又能否承担未来高昂的物价呢?这些问题都应该进行反思.

 所以能否象解决粮食安全一样，把企业增加的安全成本责任也能够给予一定的补贴十分重要。 

2．添加剂以后乱添加难多了。

    三聚氰胺是化工原料而不是食品添加剂，但不法之徒为了蛋白质合格还是硬往牛奶里加，“三鹿事件”惨痛教训敲响的警钟振聋发聩。往猪饲料中添加“瘦肉精”、往福尔马林里泡油鱼，往养鱼池里放避孕药等等，这些把非食品添加成份往食品里放是很可怕的行为，表明我国的添加剂是该到了治一治的时候了。添加剂滥用突出，导致普通消费者“谈添加剂色变”。目前我国有１８００多种食品添加剂。对其加强监管势在必行。

有关添加剂这次增加了好几条，比如第四十四条规定：申请利用新的食品原料应向卫生部门提交评估材料。政府在六十日内进行审查批准或者否决；

    第四十五条，规定卫生部门要及时对食品添加剂的品种、使用范围、用量的标准进行修订。不能一拖数年标准都不改不变。

    第四十六条规定：不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。那些乱添加要受约束了

    第四十七条，要有食品添加剂标签并载明“食品添加剂”字样。严禁擅自添加

    为此，食品安全法强调，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。

食品添加剂的使用有规范和要求，但是如果生产者没有良心和道德，再多的规范也枉然。 另外一个误区是不要让食品添加剂与其他给搞混淆了。如果东西是打着食品添加剂的名头，但实际上并不是添加剂，实际上是坏是食品添加剂的名声。

隐忧问题：目前的添加剂是该严管了，但最怕的是又严过了头,管死了。

添加剂是该好好地管一管了，但我又担忧走向另外一个极端,就是管死了。为了省麻烦,可能审批部分干脆什么都不批你,来个一刀切的监管方式。这当然不会出事,但又把这个利的产业给管死了。这些年我国的食品加工业发展很快，企业投入很多资金来寻找创新技术制造食品，人类的餐饮业一直都是这么发展过来的。食品行业也是目前全球发展最快的产业之一。比如美国的食品产业一直是美国最大的产业，利润比IT产业还要丰厚，跟这个产业不少公司通过大量的投入进行生物技术创新有新大的关系。如果突然规定什么添加剂都不能用了，或者即使要用要经过层层审批也难以批复，那么我国近年来刚刚兴趣的食品加工业又都要被管死了。所以我最大的担心，在奶粉事件下后出来的这么一个情绪化的重典，会不会又把一个产业给管死了。我国还真有不少重典一管就死的先例，希望在随后出台的具体条例里能够有一些弹性或者更具体的说明会更好？

3．保健品以后不能再瞎宣传了，乱吹要受制裁了。

保健品是该管一管了，反正无论别人怎么讲，我是从来不吃这个东西的。我也真是纳闷，究竟是谁在吃这个东西？可能中国存在一个太庞大的礼品市场了，是不是保健品都被当成礼品给送了？另外保健品本来就是一个食品，却被许多广告主无意有意地当成药品来卖。价格奇高到很不正常的地步。这次该法对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管，是民心所致。保健品已经发展成为一个相当规模的产业，需要对其实施比普通食品更加严格的、有针对性的监管。

隐忧问题： 不能把保健品行业给管死了。虽然我从来不吃保健品，但还是有人吃也有人信，因为这个产业是很庞大的。 截至２００７年底，我国已审批保健食品８９００多种，年产值达１０００多亿元。 所以也不能一棍子都给打死了。我见过不少卫生系统的人，不少人对这个保健品恨之入骨。所以现在保健品被卫生管门接过来管了，保健品产业的好日子不多了。但有一点需要特别强调的是，不能把这个产业给管死了。    

4．食品召回制度，让乱作假的企业吃不了兜着走。

   国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。建立不安全食品召回制度就是防止不安全的食品继续在市场上流通、销售，成为食品安全的隐患。这个规定近年已这么做了，很好。

5．不仅名人作假广告要惩罚，其他代言人做假照受罚，还要承担连带责任。

乱做广告代言早该禁止了，不但禁止更应该受到惩罚。这次修改对此进行了比较严格的规定。不仅仅象原来媒体上报到的名人做虚假广告要禁止，一般人作虚假广告也要得到惩罚。不仅某些产品检验机构、质量机构或者消费者以及消费者协会都不能乱推荐。

第五十五条规定“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。”

　  从国际经验来看，乱代言也是要接受惩罚的。要代言你就要亲自试用过，不能像我国某些代言人那样什么都没有用过，只要给钱就敢做。新的法律规定，消费者使用后出了问题，要承担连带的责任。如果作假的食品生产企业没钱可赔了，那些乱代言的也要赔。

隐忧问题：审批如此多,如何避免利益攸关?

目前食品立法动辄以欧美为标准，认为这个东西欧美就这样规定的，就安全了，盲目迷信欧美标准是错误的。前一阵子做太湖污染课题就发现一个很悲哀的现象，太湖之所以污染严重，原来都是按美国的标准惹的祸，太湖周边企业的污染排放标准都是按美国人的标准规定的，也都达了标，为什么还产生这么严重的问题？最后一分析才明白。美国湖区的人口密切很低，按它的这个排放标准是没问题的。但我国太湖的人口密度与企业密度比美国高数倍，如果用这个标准，一合成就挺可怕的。我国必要根据中国的实际情况制定出符合我国实际情况的标准。有些标准可能比国际上还要高。因为我国的人口数量与密度都是欧美发达国家所无法相比的。

前不久国内争议很大的面粉增白剂就是一个显例。某些专家迷信欧美标准，认为他们都这样规定，就没有问题。实际上国人都看出来了，欧美有多少人吃馒头？人家吃面包，极少吃馒头，而中国又有多少人吃馒头？特别是北方人？ 另外添加剂审批的专家要避免利害关系。要查一查评审省专家与添加剂厂家的利害关系。让那些拿着咨询费的专家还是少别参与添加剂标准的制定吧。他拿了费用，消费者拿出的可是健康。

第五章　食品检验

过去食品安全有两个顽疾，一个是乱抽检乱收费，另外一个是乱发布信息。同一个企业产业，有些部门发布说安全，另外一些部门发布信息却说不安全。让消费者无所适从，极其混乱。由于监管部门的多头执法、重复监管也无形中增加了企业的负担。

这次该法进行了一些约束与限定。比如规定“食品检验由食品检验机构指定的检验人独立进行。不得出具虚假的检验报告。” “食品安全法为此增加规定：认证机构实施跟踪调查不收取任何费用。” 通过立法形式取消多项收费为食品企业“减负”

当然，对毒奶粉的免检出现的问题，也进行了约束，在第六十条规定“食品安全监督管理部门对食品不得实施免检”。

    “县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。 ”

“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在执法工作中需要对食品进行检验的，应当委托符合本法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。对检验结论有异议的，可以依法进行复检。 ”

过去确实出现乱抽样乱收费现象，使监管企业负担过重，在一定程度上影响了食品行业的健康发展，影响到食品安全。这些规定监管部门进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。 另外还规定各监管部门对食品生产经营者的同一违法行为，不得给予二次以上罚款的行政处罚。

隐忧问题：为省钱不检了怎么办？该法律规定又会产生另外一些隐忧，那就是由于不让抽检收费了，那些靠抽检收费活的检测机构如何生存？或者是谁为支付这个检测费用？如果由政府来抽检付费，会不会出现政府部门来了省钱少检或者不检的形为？如何监督监管者？等等都是应该思考的问题。

第六章　食品进出口

这方面新的内容不多，本来是应该多进行一点的，包括国外的转基因产品等。但遗憾的事这方面内容不多，在质检局的相关规定中要进行更详细的说明。

食品进口和销售记录应当真实，保存期限不得少于二年。

第七章　食品安全事故处置

出事企业要及时上报。一个地区发生了食品安全事故，企业与当地政府出于各种原因进行瞒报或者缓报，错过最佳处理时机。“三鹿”事件就是一个典型。 主管部门与企业都没有及时上报。这次规定的比较明确，做出比较明确规定，“发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。” 出事的企业是第一责任人，发现了重大问题要及时向有关部门汇报，不报告将负有法律责任。“任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。”

成立食品安全突发应急预案。“发生重大食品安全事故的，县级以上人民政府应当立即成立食品安全事故处置指挥机构，启动应急预案，依照前款规定进行处置。 ”

问责制。“调查食品安全事故，除了查明事故单位的责任，还应当查明负有监督管理和认证职责的监督管理部门、认证机构的工作人员失职、渎职情况。”

    对食品安全法还对监管部门和认证机构人员失职、渎职的行为规定了处罚措施：出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，对县级以上地方政府的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或开除的处分；对县级以上各监管部门不履行职责或滥用职权、玩忽职守等，造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分，主要责任人应当引咎辞职。

第八章　监督管理

同一违法行为不能给予二次以上罚款。县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当按照法定权限和程序履行食品安全监督管理职责；对生产经营者的同一违法行为，不得给予二次以上罚款的行政处罚；涉嫌犯罪的，应当依法向公安机关移送。  

国家建立食品安全信息统一公布制度。涉及到大的食品安全信息要统一发布，不能再各个部门乱发布了。过去由于多头监管，“各吹各的号，各唱各的调”——对同一家公司生产的月饼，卫生部门称抽查合格，质监部门却称不合格；对同一种食品添加剂含量，有的部门说会致癌，另一个部门却称可以放心地吃……到底该信谁？这次规定比较有效地可以解决此问题，由卫生部门牵头，要求成立由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专家委员会，对食品安全风险进行评估。食品安全信息发布也卫生部统一来做，这样消费者就不会无所适从了。

食品安全信息分享制度。“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。”过去各个部门的食品安全信息相互封锁。为了获得信息，每个部门都让企业报，企业为了应付这次来回重复的数据申报都要耗去无数时间，今天要报信息给这个部门，明天另外一个部门又要报同样的信息。以后有信息分享机制就可以不让企业天天在填表中过日了。另外有些信息的获取要耗大量的人力物力与财力。所以信息分享也可以节约成本。但遗憾的事，如何让公众也来分享这些食品安全信息就没有了，但实际也很重要。让老百姓知道我国食品安全真实行情，很重要。

第九章 法律责任

要保障食品安全，就必须严惩食品安全领域中的违法行为。食品安全法此次明显加大对违法行为的处罚力度，将现行的最高处以违法所得５倍的罚款提高为货值金额１０倍的罚款。追求刑事责任。食品事故不能一罚了事，严重的应追求刑事责任。这次的法律真是一个重典，请看，方方面面的惩罚规定得特别多：

企业违法罚款，“假一罚十”

违反食品安全法，货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。情节严重的，吊销许可证：

不仅罚款，情节严重者还得承担法律责任

在九十七条规定：违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。第九十八条　违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

使食品安全事件的不法制造者“违法成本低”的顽疾一定程度上有望得到解决，不仅罚款处罚力度加大，而且对于产销有毒有害食品将追究刑事责任。

对于食品安全的制假、售假应当严惩，许多人认为要罚他个倾家荡产。我们国家的法律责任制度，不仅仅是一个罚款制度。罚款不可过多，不可多滥。罚款是对于一种比较轻微的违法行为的制裁措施。罚款不是万能的，食品安全事故不能一罚了事，严重的就应该追求当事人的刑事责任，这样才能更好的起到震慑作用。另外我国不少部门罚款不是少了，而是有些过多过滥，靠罚款创收，这反而助长了食品安全问题的产生。通过承担刑事责任，移送公安机关，判他几年，把他关起来，这样才能起到威慑、惩罚的效果。

食品从业人员犯错误，责令出局

第九十二条　被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。

出具假检测报告的，开除出行十年。作虚假检验报告要被开除出行，十年不得进入。 违反本法规定，食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格；依法对检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除的处分。

   广告作假者：承担连带责任。违反本法规定，在广告中对食品质量作虚假宣传，欺骗消费者的，依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚。违反本法规定，食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会以广告或者其他形式向消费者推荐食品的，由有关主管部门没收违法所得，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职的处分。

   监管部门失职也得承担责任。违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。

   滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊也监管责任也问责了。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。

长期以来，我国食品安全法律法规是以实现部门管理目标为目的，以部门管理存在问题为规范对象，以惩治违法行为为立法内容。食品安全没有被明确定为整体性目标。结果，现行食品安全法律体系涵盖的法律法规并没有以食品安全为目的进行构建和筹划。例如整体性原则、科学性原则、预防性原则、风险性原则、可追溯性原则等并没有被贯穿到现有的食品安全法律体系中去，等等。 往往是在出现了重大食品安全事件之后，进行一阵风式的打假处理。风声过后，隐匿起来的造假分子再度泛滥。这种缺乏规范和连续性的打击假，使我国的食品安全一直难以摆脱泛滥——重击——暂时缓解——再度猖獗——再重击怪圈。这次出台重典，试图靠法律来改变过去行事方式。但“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。” 能否落到实处，我们拭目以待。

此次食品安全法是意在用“重典”治“乱相”。所以细读之后产生无数的隐忧，归纳有以如十个方面：

隐忧之一：卫生部门能否有专业人力承担此项重大任务令人担忧。

隐忧之二：食品产业链间缝隙问题还是没出提出具体的解决办法。

隐忧之三：赋予了卫生部门太多的权力，但仅靠政府是不够的，如何通过更全面的计划，诸如食品安全知识的教育、推广、培训等公益性没有说明。

隐忧之四：我国的食品安全事故属作假成份居多，该规定要进行随机抽样事先发现如同大海捞针。

隐忧之五：严格标准产生的地下经济该如何监管？

隐忧之六：谁来承担飙升的食品安全成本？

隐忧之七：目前的添加剂是该管不管了，但最怕的是又严过了头。

隐忧之八：卫生部门的专家该破一破“欧美标准”的神话了。

隐忧之九：添加剂审批的专家要避免利害关系。

隐忧之十：不能把保健品行业给管死了。

有兴趣的朋友请阅读：

“新食品安全法的十大隐忧”

（作者郑风田为中国人民大学教授，经济学博士）

历史上的今天

• 郑风田：两会建言:转基因大米，商业化应慎行2010-03-04 10:13:23

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