限购令下的政府治道变革

欲达善治，必先善政。

面对日益加快的社会转型、利益主体多元化的趋势，政府治理改革的重要性不断上升。然而现实中，政府缺位、越位现象时有发生。

在政府一再强调治理的同时，管理之风依然盛行，这背后逻辑何在？如何理解治理一词？政府怎样才能进入治理轨道、完善治理模式？

厘清这些问题有助于政府下一步的建设，在两会召开之际，本报记者专访北京大学法学院副院长、公众参与研究与支持中心主任王锡锌。

王锡锌指出，随着社会主体利益多元化，管理主义模式给政府带来的成本将越来越高，治理是一个更优选择。

走向治理模式

《21世纪》：近年来“政府治理”一词炙手可热，何谓政府治理，跟传统的政府管理模式有何区别？

王锡锌：既然政府讲治理，那就不是一个名词的转换，而是一整套思路的变革。

治理模式跟传统的管理模式至少在六个方面是不一样的。

第一，在传统的管理模式中，它的权力主体是单一的管理者，其他人都是接受者；第二，在管理模式中，权力的作用方向是单向的，上对下；第三，在传统管理模式中，信息在管理者系统内部循环，基本上不对外，不和外分享；第四，管理的过程基本是封闭的，内部人参与，内部人决断；第五，管理决策出现了错误，也是内部纠错；第六，一旦出现责任问题，也是内部通过层级来解决。

而治理模式跟它截然不同，它的主体是多元的，权力作用的方向是互动的，信息方面强调公开、分享，决策过程是开放的，纠错方面也不仅是上面可以对下级纠错，民众也可以纠错，在问责方面它有可能是自下而上的问责。

总结而言，就是利益相关的所有主体面对各种问题基于平等协商而进行的合作。

《21世纪》：你如何看待近期政府在楼市调控、通胀治理等方面出台的政策？

王锡锌：这反映出中国政府在社会治理中的角色没有发生结构性变化,总体而言依然是话语权和决定权的垄断者。在政府和社会的关系上，基本上是政府管理社会。

政府之所以一方面在强调治理改革，另一方管理痕迹依然明显，主要有两个因素，一是各级政府对长期实行的计划调控、行政管理路径具有惯性依赖，二是管理的政治化带来政府职能界定不清，经常越界。很多时候经济、民生、公共服务的问题，对政府而言会成为一个政治问题。一旦上升到政治高度，直接用行政手段来进行干预的理由和冲动都会被强化。

但随着社会主体利益的多元化，管理主义模式给政府带来的统治成本将越来越高，其中既有经济成本，也有政治成本，民众会不断质疑政府行为的合法性。当政府管理成本越来越高的时候，必然会走向治理模式。

无代表，即受损

《21世纪》：有人认为现在政府的一些公共政策是密室制定，突然发布，你怎么看待这种政府行为？

王锡锌：关于政府制定政策出台的程序，国务院已经多次强调要依法决策、民主决策、科学决策，国务院又提出公众参与、专家论证、政府决策。其实公众参与就指向民主决策，专家论证就指向科学决策，政府这一块就要求要合法决策。

像限购房、限购车这种重大政策出台有必要进行公开的民众讨论、征求意见，我想从两个方面来说明。

第一，从理论来说，政策出台需要有一个民众广泛知情和参与权。从这个意义上也可以说我们的很多政策并没有很好地落实公众、专家、政府三位一体相结合的程序，并没有真正的反映出政策的科学性、民主性和合法性。

第二，在实践当中，如果政策还在酝酿阶段，就让老百姓广泛知晓也有可能带来一些麻烦，之前北京市大力治堵消息一传出，当天就引起抢购汽车的狂潮。虽然说信息要公开的，但有时一些信息一旦走漏，政府调控的手段和目标可能会受到干扰。

《21世纪》：那政府应该如何平衡才能加大民众对政策的接受程度？

王锡锌：原则上是要公开，但是要看信息的敏感程度，以及信息公开以后对政策是否负面影响。

很多时候，民众对政府制定出来的政策有怨言和抵制，往往不仅是信息不够公开，而是参与度不够。

那我们可能问题就出在这里，以规划为例，规划要由地方人大来讨论表决的，但公众不直接知道，不直接参与，理论上假如你有代表在那里面，那么你的利益并不因为你没有直接参与就必然受到损害。

但现在公众对政策的质疑，不仅是知情问题，更是没有参与的问题，在内部决策过程中没有人能真正代表他。这就导致民众只是政府决策的被动承受者。

政府治理提升取决于制度设计

《21世纪》：你认为政府从管理向治理转型的关键之处在哪？

王锡锌：有三个核心要素，一是公开和透明度，这是基础；二是参与度，三是可问责。政府现在已经开始做了，但是还不够，还有很大的开拓空间。

就透明度来讲,如果大家跟政府一起解决公共问题，前提就是政府要有足够的透明，否则因为信息不对称,民众一不知道，二不理解，三他不能有效参与、合作。举例来说财政信息，你的钱收了多少，怎么收的，怎么花的，花到哪去了，民生投了多少，如果你不了解的话，谈什么参与，谈什么监督，谈什么公共治理。

关于参与，必须要注意有效和有序，我们政府一再强调要有序参与，但除了有序参与，有效参与也很重要，而有效参与必须要满足几个程序要素，一是要组织化，你不能是个体原子化的方式进行参与；二是有效参与要依靠充分的信息供应；三要建立回应机制，对参与的情况要说明报告，并要处理。同时要建立起审查机制，比如我提了意见，征求意见的机关不采纳，我可以走法律程序对其进行监督；最后问责机制必须要跟进。

《21世纪》：要继续深化政府治理，具体到制度上，下一步应该如何落实？

王锡锌：以参与为例，现在只是说立法要征求意见，政府做重大决策之前要有公众参与，专家论证。但是公众参与到底有哪些方式来进行，怎么参与，参与的程序应该怎么规定，如果政府违反了这个参与程序的规定要承担什么样的法律责任，都需要设计制度，并要让制度具有法律效应。未来政府在公共治理上质量的提升，取决于制度设计如何，是否能真正去实践好制度，而不是表面文章。