车展网:张彦英等——云南省地质工作和队伍建设情况及相关建议

张彦英等——云南省地质工作和队伍建设情况及相关建议

　　按照部深化地质找矿改革发展大讨论的2010年度部署要求，2010年8月2日至10日，我们赴云南省就地勘单位改革与发展、地质调查队伍建设、小矿管理和矿山环境保护与恢复等方面的问题进行了调研，总结经验，深入分析当前存在的有关问题，并提出了相应建议。
　　一、云南省矿产资源基本情况
　　该省地处我国西南边疆，地质构造复杂，成矿条件好，种类齐全，是我国资源丰富的省份之一。截止2009年底，全省共发现各类矿产142中，占全国已发现矿种（171种）的83.04%。
　　丰富的矿产资源成为该省经济发展的重要基础，矿业产值占全省工业总值的1/3，就业人数占第一，上交利税仅次于烟草业。目前该省已形成了包括能源、黑色金属、有色金属、化工、建材类在内的矿产资源开发利用和加工完整的生产体系，矿产资源开发对该省经济的发展作用显著。
　　目前该省地质工作程度相对较低，但资源潜力大，为使资源优势转化为经济优势，省政府重视加强地质矿产勘查工作，2010年省政府启动了3年找矿行动计划，运用省地勘基金，结合部省合作项目，采用多种形式引入社会资金开展，整装勘查、规模勘查，力争在3年时间内全面实现找矿突破。
　　二、矿产资源开发利用情况
　　（一）矿山经济指标和企业特征
　　2009年，该省开发利用的矿产有100余种，全年采掘业开采矿石量（原矿石）23070.61万吨（不含天然气、石油和煤层气），矿山企业工业总产值405.89亿元，矿产品销售收入为317.96亿元，利润总额为41.29亿元，矿山企业从业人员37.2万人。
　　据统计，该省2009年全省矿山企业总数8449个，大型18个，中型86个，小型及以下8345，其中内资矿山企业8403个，港澳台商投资矿山企业15个，外商投资矿山企业31个。其中矿山从业人员主要集中在能源矿产、有色金属矿产和建材非金属矿产的开采；能源和建材非金属矿产量最大；矿业产值主要由能源矿产、有色金属矿产、建材及其他非金属矿产、黑色金属矿产贡献突出。
　　（二）矿产资源开发整合情况
　　该省矿产资源开发秩序整顿和规范工作起步较早，成效较好，创造了国有资产整体划转的锡资源整合的“个旧模式”；委托加工的铜资源整合的“迪庆模式”；赎买退出、引进战略投资者的铅锌资源整合的“兰坪模式”。对全国其他省（区）开展矿产资源开发整合起到有益的借鉴作用。
　　截止2010年7月28日，该省《矿产资源开发整合实施方案》已编制完成，并报部备案，完成了15个地州的整合实施方案，确定整合矿区（勘查区）68个；省级整合勘查区9个、矿业权54个，省级整合矿区11个、矿业权161个，州市级整合勘查区8个、矿业权17个，州市级整合矿区40个、矿业权237个；挂牌督办34个。整合后矿业权将减少401个；其中，探矿权将减少54个，采矿权将减少347个。
　　（三）小矿在该省经济建设、社会发展中的作用
　　该省矿产资源特点是小型矿产地多，大中型矿产地少，这为小矿发展提供了广泛的空间和基础条件。8449个矿山企业中，小矿企业数达8345个，占该省矿山企业总数的98.77%，远高于全国平均水平，尽管经过矿产资源整顿、规范和整合，但小矿数量在动态发展中并没有减少，2005年整顿和规范初期，全省矿山企业数为7790个，小矿企业为7633个，2009年与2005年相比矿山企业总数增长了8.46 %，小矿企业数增长了9.33%，其他各项经济指标中，小矿均占有重要比重。
　　三、矿山环境保护与恢复治理情况
　　该省生物种类、类型丰富，是我国矿山环境问题最为复杂和严重的省份之一，生态环境脆弱，地质灾害最频繁、危害比较严重。在矿山环境问题类型中，以地质灾害为主。
　　（一）加强矿山环境保护与恢复治理法制建设和规划编制
　　该省人民政府于1998年9月11日颁发了《云南省矿山地质环境保护规定》，使矿山环境保护工作初步做到了有法可依。2001年云南省第九届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过了《云南省地质环境保护条例》，该条例将对矿山环境保护工作起到很大的促进作用，进一步规范了矿山地质环境工作。为逐步稳妥地推进环境保护工作，构建矿山环境治理和生态恢复责任机制，2006年省人民政府颁发实施《云南省矿山地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》。同年省国土资源厅组织编制了《云南省矿山环境保护与治理规划（2006-2020）》，对主要矿区（山）的生态环境保护与恢复治理任务做出了具体安排，并通过了国土资源部审查，作为范本推荐给其他省（区）借鉴。
　　（二）矿山环境保护与恢复治理取得显著成效
　　针对日益严重的矿山环境问题，该省有关地方政府和矿山企业认识到环境保护的重要性。其中，昆阳磷矿、富宁煤矿、小龙潭煤矿等矿山在矿区环境整治方面作出了有益的尝试，为矿山环境保护与恢复治理工作提供了成功范例。
　　从2003年-2009年，中央财政共对该省补助1.7430亿元，开展42个计划经济时期建立的国有矿山的地质环境恢复治理。通过项目的实施，对该省恢复矿山环境、防治地质灾害、提高土地利用率、改善矿区与社区关系，发展“绿色矿业”、建设环境友好型社会等都起了推动和促进作用，同时也为其他矿山环境治理工作开展起到了示范作用。
　　四、地勘队伍改革发展与地质调查队伍建设情况
　　（一）地勘单位改革发展情况
　　目前在云南省开展地质工作的国有地勘单位有10个行业部门，包括已属地化的地矿局、有色地勘局、煤田地勘局、核工业队；未属地化的化工队、冶金地质队、建材队；石油队、武警黄金部队；以及2007年成立的属省国土资源厅管理的云南省地质调查局；地勘队伍隶属于多层次、多部门分割管理的现象依然没有改变。
　　按国办发〔1999〕37号文的精神，地勘队伍属地化以来，地勘单位按企业化改革方向积极推进改革，其中尤以云南省地质矿产勘查开发局改革发展起步最早，改革力度最大，推进最快，成效最显著，形成推进地勘单位企业化改革的“云南模式”。2009年云南地矿局产值达48亿元（其中包括合资的云南冶金集团股份公司的38亿元），利润8000万元，职工平均年工资3万元，该局职工约18000多人，其中离退休职工约12000多人，在职职工约6000多人（其中内退与待岗共约1300余人）。行业各地勘单位改革与发展情况基本相同。
　　（二）地质调查队伍建设情况
　　2008年，云南省组建了隶属省国土资源厅管理的、副厅级的事业单位——省地质调查局，全局核定事业编制460人，其机构，除局机关外，下设地调院、地质环境监测院、国土资源规划研究设计院、地质技术信息中心等4个处级事业单位。目前队伍规模已由设立之初的254人发展到331人，各类专业技术人员占86.1%。地质调查局成立3年来运行良好，成效显著，一是实现了公益性、商业性地质工作分体运行，基础性地质工作得到进一步加强。二是建立了保障地质找矿地质勘查基金运行机制，今年省制订了3年找矿行动计划，主要由地质调查局组织实施，运用省地勘基金，结合部省合作项目，争取多形式引入社会资金。三是地质找矿体制机制基本理顺，商业性地质工作投资活跃。对此有待进一步观察。
　　五、问题、认识与建议
　　（一）地勘队伍管理体制不顺
　　现驻该省工作的地勘队伍达10支，分别隶属于中央相关部门、省、部队管理，地勘队伍管理条块分割、层次繁多、分散多头的现象并未因大部地勘队伍属地化而改善或理顺，从某种意义上说，在新的形势下，显得更加复杂和突出，各单位从各自利益出发，地质资料信息封锁现象更加严重，地质工作统一规划、统一部署、统一管理，公益性地质工作信息共享的目标难以实现。由于地勘队伍有的属地化，可以享受地方的相关政策利益，而未属地化的地勘单位则享受不到，同城不同待遇，不同发展的环境问题也比较突出，造成一些地勘单位的不稳定，直接影响改革与发展的顺利进行。
　　建议：在地勘队伍属地化并已良好运行十年的情况下，行业主管部门应从地质工作长远发展目标出发，进一步深入调查研究，探索进一步理顺地勘队伍管理体制与途径。
　　（二）地勘单位改革与发展外部环境差，企业化改革进程迟缓
　　地勘队伍属地化后，云南省地勘单位在贯彻国办发〔1999〕37号文中，以积极进取的精神探索地勘队伍深化改革之路，并取得显著的进展。该省地质矿产勘查开发局在属地化后该局就设计以局为单位，现有产业为依托，打破原局属各单位界限，对全局人员、资产实施统筹配置，在整体事业性质前提下，实现事企内部分制运行，并按分离、重组、改制三步骤实施，为真正实现事企分离，地勘单位企业化改革打下良好的基础架构。经过头几年的实际运行，该局已取得很大成绩，经济快速发展，工作生活条件不断改善，全局热情高涨。但由于管理体制的变动，对该局改革与发展产生重大冲击，重提“戴着事业帽子，走企业化路子”，如何改革仍处于莫衷一是的状态。
　　建议：在中央层面应该进一步明确继续贯彻国办发〔1999〕37号文坚持地勘队伍改革方向，根据新情况和新发展趋势，对事业向企业过渡的时限，管理体制模式等提出较为具体的设计，在属地化情况下，促使地方政府对地勘单位改革有一个比较规范运作规则，为地勘单位改革创造良好的外部环境和配套的政策条件。
　　（三）地方公益性地质调查队伍有待进一步完善
　　云南省设立地质调查局在全国是首例，从其所规定的主要职能看基本是履行公益性地质工作职责，设立这样一支队伍专门从事公益性地质调查工作，实现公益性与商业性地质工作分开运行，实现公益性地质工作成果社会化，为全社会共享，这是积极可取的，也是必要的，应予充分肯定。但也将存在，而且还存有明显的不确定性因素，如实施“战略性矿产勘查”过程中面临中国地质调查同样存在的公益性与商业性界限划分在哪里的困境等。
　　建议：云南省设立地质调查局是全国唯一相对独立设局的模式，因此，其发展态势如何，有待实践检验，行业主管部门及相关研究部门应及时跟踪、观察、研究、总结。
　　（四）中央与地方公益性地质工作职能分工、公益性与商业性地质工作分开运行机制有待完善
　　目前，中央与地方公益性地质调查工作职能，虽在国发〔2006〕4号文中已有原则规定，但两者间并未有明确的、可操作的分工与协调机制，关系不顺容易造成工作重复，效能低下，关系复杂。
　　建议：就当前中央与地方公益性地质工作队伍分设的条件，进一步明确分工是十分必要的，中央公益性地质工作队伍应根据国家经济社会发展规划，对全国地质调查工作实施统一规划部署、统一技术标准、统一分级管理监督、统一分级成果信息管理，并对地方队伍实行行业指导（如有可能最好改为业务领导），并承担重大的或跨地区的地质调查工作、重大的地质科学研究和科技攻关项目，及时修改、制定各相关规程、规范和技术标准，组织推广新理论、新技术、新方法的应用和技术骨干的培训工作等，而地方公益性地质调查队伍，在当前体制下，应承担中央公益性队伍委托的地质调查项目、省财政安排的地质调查项目，市场竞争获得的地质调查项目，原则上在各省（区）范围内的地质调查项目（包括中央项目）尽可能地由所在地公益性地质调查队伍承担，这有利于地质工作资料信息的系统积累和工作质量提高。
　　（五）正确看待小矿的作用与存在的问题
　　该省矿产资源小型矿多，分布分散，而多在经济发展较滞后的少数民族地区，有这个资源条件，有经济发展需求，有市场对矿产品的需求，所以小矿在该区能够生存，小矿发展也与地方经济发展程度是相适应的。小矿的发展也是符合当地地质规律，小矿管理应分类、分级、分区。小矿在该区发展不仅是经济问题，也是政治问题、社会问题。小矿的作用是不可替代的，小矿在当前相当一段时间内仍将存在、发展，小矿的问题关键是管理问题而不是小矿本身问题。
　　建议：重点加强对小矿的严格管理，要制订较过去相应提高准入门槛条件，对待小矿也要按规律办事，要加强检查监督，按要求大矿、小矿同样严格管理。
　　（六）矿山环境问题仍然比较严重
　　云南省矿山环境保护与治理取得很大成绩，但由于该省地质构造条件复杂，小矿众多而分散，矿山环境保护与治理存在问题仍然较多。一是矿山企业社会责任意识淡薄，重开发轻保护环境的现象仍很重，仍没有从根本上加以解决。二是矿山环境问题历史欠账多，尽管近年来一些矿山开展恢复治理工作，但因投入不足，恢复治理任务仍然很重，地质灾害环境问题依然相当突出。三是目前相关主管部门都有监督权，因权责不清，又都不管，不到位，执法不严，管理漏洞百出，依法查处难度大。
　　建议：一是进一步完善相关法规并严格执法。二是科学规划，根据环境承载力规范资源开发布局，实现资源经济与生态环境和谐有序发展。三是深化矿山环境基础调查研究工作，增强矿山环境保护与恢复治理技术能力。