超有病勇者传说:行政执法须待破解“自由裁量权过大”_陈传翠_法律博客

来源：百度文库编辑：九乡新闻网时间：2024/04/29 22:54:48

行政执法须待破解“自由裁量权过大”的三大弊端 随着我国法制体系日益完善，行政执法人员能否规范、公正、科学执法，越来越受到人们的关注。最近我在行政执法部门调查中发现，政府在依法行政方面有了不少改进，但是在行政执法中，仍有三个大问题较为突出，影响着行政执法的效力和公正。一、自由裁量权过大，同案不同罚，执法显失不公 1、我们在2006年审查涉及到巫溪县工商行政处罚案，被处罚人王某、谭某、廖某因擅自收购、倒卖蚕茧一案，被巫溪县工商局以（2003）溪工商罚字第145号行政处罚一案，对王某处罚1万元、谭某处罚3万元、廖某处罚8万元。被处罚人接到处罚决定书时，工商局并按处罚决定书的内容告知了当事人的救济途径，既可以申请行政机关的上级机关进行复议也可以直接向人民法院提起行政诉讼，王某、谭某、廖某三被处罚人同时向巫溪县人民法院提起了行政诉讼，廖某拿着处罚决定书一看与王某、谭某是同一个案件、同一样行为，同一样性质，收购、倒卖蚕茧的数量也相差不多，廖某想凭啥给我一个人处罚8万元，给王某处罚1万元、谭某处罚3万元。这件案件引起更多的群众对工商局的执法人员不满，使廖某更加怀疑工商执法人员执法不公，没有透明度，显失公平。肯定王某、谭某与执法人员有关系或者给执法人员送了红包的。猜凝归猜凝，但廖某拿执法人员没辙。因为按法律规定，这种擅自超限情况可以处50万元以下罚款，执法人员对廖某开出的处罚合法。生活中，诸如此类的情况层出不穷。执法人员的自由裁量权过大，为执法提供了权力寻租的空间，引发了群众的强列不满。 2、我国行政执法行为一般为8大类，分别是行政许可、行政处罚、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁定，行政强制及非许可类行政审批等，每一类都存在自由裁量问题。在8大类行政执法行为中，行政处罚涉及面最广，普通老百姓和企业感受最直接。而在行政处罚过程中，由于法律规定的行政处罚幅度很大，经常存在讨价还价的情况，严重影响了执法的严肃性。比如对虚假的广告宣传，罚款额在1万元以上，20万元至100万元以下。个别执法人员故意先按上限罚款，随着说情人找来，执法者就不断地“给面子”，最终罚1万元了事。 3、国家工商总局的工商部门执法涉及法律约100部，法规250余部，规章100余部，其中行政罚款事项就有388项，而这些罚款规定的幅度都很宽，执法自由度很大。“处以5万元以上，50万元以下罚款”这样的条文在法律法规中常见，什么情况罚50万元，法律没有进一步规定，不同的执法人员就可能出不同的处罚。 4、由于我国国情复杂，地域差距，行政相对人自身条件和违法行为差异都很大，立法必须要考虑多方面的情况，立法时规定一定的幅度，这样可以确保法律的普遍适用，现在的问题是缺少配套的细则。二、执法主体多而散，执法创收助长利益驱动的不良品习 1、法治政府的建立首先必须规范行政执法主体。由于行政机构落后于市场经济发展的要求，在不少行业的行政执法中还存在着执法主体不当，缺位、交叉、多元等突出问题，影响了行政效力。 2、现行农业执法权分散于多个部门或一个部门的多个机构，如林业、畜牧、水利、卫生、海洋、环保、交通、公安、质检、工商等相关部门均有一定的农业执法权；而在农业部门内部，执法权以分散于种子、植保、土肥、畜牧曾医，渔政等多个机构，形成多元的执法主体。职权交叉，导致好管的，有利的争着管，难管的，无利的都不管，从而形成“执法的密集地带”和“执法的空白地带”。 3、这种情况比较严重的还有文化、公安执法，文化市场多头管理一直不到位的主要原因。现在社会对网吧管理意见较多，许多人把网站和网吧存在的问题都归罪文化部门没管好。其核心问题是管理体制不顺。目前网吧也是多个部门管理，经营场所许可由文化部门管，营业执照属工商部门管，网络安全是公安机关管。文化部门的执法人员在网吧经营场所检查，但是发现了无照经营的“黑网吧”，无权关闭，必须由工商部门取缔，而工商局批出的执照数以万计，市场监督人力有限，很难及时发现问题。 4、由于历史原因，不少行业行政执法还沿袭过去的老体制，由所属事业单位或企业化行政执法，将行政权力交给了行政机构之外的部门，导致公平的丧失。农业系统承担执法职能的多数是从事农业推广工作的事业单位。这些执法单位一般同时开展经营服务，他们既是农资经营主体之一，又是农资市场管理者，既当“经营员”又当“裁判员”。有些地方在机构改革中将农业行政部门改为事业单位甚至企业，选成事业单位甚至企业执法。政事，政企不分，不仅执法缺乏权威性，也造成执法的软化和弱化，很多执法程序不到位，执法主体不明确规范、造成执法混乱，执法缺乏透明度，执法不公显失公平的现象存在严重问题。 5、由于行政执法主体多元，导致很多执法主体保障无力，以罚养人问题严重。目前在行政执法中，只有个别部门较好地解决了保障问题，许多行政部门仍然存在不少执法创收现象。据了解，现有农业综合执法机构中，人头经费、执法经费由财政全额拔款的约占20％，完全自收自支的约占10％，财政只给人头经费，不经执法经费的约占70％，执法队伍中属公务人员的不到10％，执法活动全靠收费，执法成了部门搞创收，从而助长了执法人员以利益驱动为主，不严格按程序执法。三、执法和程序不规范、不透明、影响执法的公信力 1、我在行政审判工作八年时间，从我们受理的行政诉审理案件和非诉行政审查案件的调查，其中有相当一部分是程序不到位、不规范甚至有严重程序违法的现象。现在因城市拆迁引起的诉讼较多，多数原因是政府拆迁没有按规定的程序办。按规定，拆迁许可证办理前，须有国有土地的使用证，用地规划许可证。但目前城市建设拆迁的很多是城中心的村集体土地上的房屋，按规定应先征为国有土地，再拆迁。可是，这样就存在两次补偿，而且拆迁的周期长。地方政府往往等不及，就省掉征地的程序，直接拆，或者边办手续边拆，结果引起诉讼。 2、执法程序不规范，不透明问题首先设及到立法中的问题，有待于立法部门遂步完善执法部门执法人员规范他们行政行为法律上程序的空白，我国现在行政立法法主要是职权法，规定部门职权，但缺少行政行为法，由于对行政行为缺乏详细具体的规定，行政人员就容易养成不按规矩办的坏习惯。美国1946年就出台了行政程序法，我们到现在还没有统一的行政程序法。 3、执法程序不规范，不透明，实际上也难有真正的公正。例如在前些年某某公安部门的执法人员中，没有明确的执法程序概念，以利益驱动打自己小算盘为目的，以金钱致上为工作诱耳，大力宏扬创收致富的精神于公于私都有利的指导下，执法人员没有正确的人生观、价值观、权利观。执法人员把党和人民交给他们的执法权当作一种权钱交易捞钱的工具。在这种腐败思想的指导下，致使有些打架扯皮、群体性闹事、损害国家公共利益的案件、打、砸、抢、盗、吸毒、故意杀人致死人命案件，无人管，无人过问，有的群众报了案，执法部门的人不是积极出警破案，还是象推排球式的，或者叫他们去某某部门找某某领导，说没有经费，无力出警，把受害人弄得哭笑不得，不知所措。如果有赌博、嫖娼的治安案件，或聚众赌博的团伙案。聚赌钱多打二八杆、砣砣八的，抓住这伙人桌子上的赌资就是几十万或上百万，一场聚众赌博案抓赌下来，执法人员个个都好，捞上几万元收入，还不算桌子上的钱是自己的钱，桌子下的钱是罚款钱，执法人员上半夜自己赌，下半夜去抓嫖赌，人人就想发财，把所有精力放在夜间抓嫖娼赌博的治安案件，创造部门与个人的收入。由于执法部门以职权利益驱动的腐败思潮的现象严重，损害执政党的形象，无形中形成了某些执法干警的利益驱动为上，不顾党纪国法，以执法权大胆的捞钱，办其他无钱的案件无人管、无人过问，甚至推拖不办，形成了懒散的工作作风。例如2003年我县由政府组织的以工商局、畜牧局、农业局、公安局、建委、卫生局、药监局等相关部门的综合执法队，在全县范围内开展综合大执法活动。我县发生了一起“8、18”野蛮执法翻车致使人命一案，引起了一起行政赔偿诉讼，都是执法程序有问题，执法严重违法，而工商局、畜牧局、农业局对死者谢某进行了行政赔偿几十万元。若该案按程序办，就不可能造成人命案，如果完全按照执法程序，巫溪县政府以工商、畜牧、农业、城管、公安、质检等综合执法队，根本不应启动这场所谓的执法，也就不会发生“8、18”野蛮执法事件，更不会发生谢某翻车死亡的事故。 4、要解决这三大问题己成为行政执法当务之急要解决的问题，否则法治政府建设将是一句空话。我认为，首先要解决“部门利益”法制化问题。执法主体多元主要是立法环节、各部门都想为自己争取执法权，立法时“和浠泥”，导致执法的多主体，执法打架。解决这个问题不能仅靠精简政府机构，而必须破除部门立法的机制。其次是对自由裁量权过大，要由国家统一出台细则加以限制。三是加快行政程序的立法，减少执法的偏差和不公。

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