超显微彩色图像系统:《瞭望》：保障房制度化方向

　　保障房制度化方向

　　当前的保障房政策的目标，不是一场运动式的建设“热潮”，而是推动保障房制度的最终完善

　　近期，在江苏省、湖北省、江西省、内蒙古自治区等地区调研保障房现状期间，《瞭望》新闻周刊走访了各地基层保障房建设的主管部门、开发企业、物业公司、金融机构、专家学者，他们针对保障性安居工程目前在资金筹集、项目审批、后期管理三个主要环节存在的困难分别提出了建议。

　　针对今后如何更好地推进住房保障体系建设，实现保障性住房产品内部的可循环、可发展，受访的部分专家和基层干部建议，相关部门在现有框架内，应注意完善体系设计，弥补多个方面的不足。

　　多渠道社会化筹资

　　本刊记者采访中获悉，当前各地保障房建设资金主要来源是“中央补贴一块、省里配套一块、基层地方政府出一块”。事实上，资金的绝大部分是地方出。许多地方反映，资金压力是推进保障房建设面临的一大问题，一些地方项目甚至因无力匹配建设资金保障房项目遭遇停滞。

　　湖北省黄石市房管局局长刘昌猛、中国房地产研究会住房保障政策委员会秘书长汪为民对《瞭望》新闻周刊建议说：一方面，中央要确保建设资金，加大补贴力度。现在都是临时性的安排，不是财政预算科目，建议在财政支出里确定合适的比例；另一方面，保障房建设应重视市场化投融资渠道。从长效机制看，必须采取切实措施吸引社会资金进入保障性住房建设和管理领域。

　　“建立规范化、制度化的保障性住房建设长期融资渠道，将是破解资金瓶颈的有效方法。”江西省建设厅副厅长高浪接受本刊采访时建议，通过税收、土地、金融等配套政策，以及采取免征行政事业性收费和政府性基金等各种措施，引导国有企业、民营企业、互助组织、公益基金等机构参与保障性住房的建设，“在社会资金参与保障房建设模式探索初期，政府可依据企业保本微利的原则，通过减免税收、信贷优惠等措施与相关机构进行合作。”

　　国家开发银行江苏省分行行长茆君才也向本刊记者表示，近年来，政府在保障房建设中注入了许多资源，可以将这些资源搭配组合成一个“资金池”，以“住房保障基金”等形式，通过地方立法的方式固定下来，确保资金用于保障房建设。这样能够改变以往财政拨款随意性大的问题，极大调动社会企业参与建设的积极性。

　　在他看来，当前民生领域在我国市场化并不充分，但是可以通过政府有形之手调配资源，再经过市场化的设计，完全有可能实现保障房建设又好又快。比如说，大批量的保障性住房可以按照银行要求分若干阶段进行，每个阶段独立核算。大型保障房项目可以设计多家银行参与的银团贷款方式，既能筹措到大额资金，保证建设进度，又能有效控制金融风险。

　　江苏常州市第一家以上市公司身份承担保障房项目的企业——黑牡丹公司，通过间接融资的方式筹措保障房资金取得了良好的效果。这家公司的董事长胥大有告诉本刊记者，鼓励上市公司参与保障房建设，通过合理的设计，借助资本市场低成本融资解决建设资金问题，同时也能加快建设进度，延长财政还款周期，既减轻政府压力，又较快交付保障房。

　　项目审批要建“绿色通道”

　　本刊记者采访了解到，当前各级政府都重视保障房建设，但在实际建设过程中，不少地方相关部门的手续办理非常繁琐，少则四五个月，多则一年多手续办不齐的现象常有，成为保障房建设过程中的“软阻力”。很多项目为了赶进度，不得不“违规上马”，一边申报，一边建设。

　　九江市房管局住房保障科科长周良亨介绍说，2008年的任务当年12月才开工，2010的任务10月中下旬才能开工。从批地到建完一般要一年半，项目要办齐“四证一书”，需盖一二十个公章，涉及规划、国土、环保、消防等众多机构的审批或备案。

　　为此，该局项目部门配了几个人员，专门和相关部门打交道，进行前期运作。“这个时间最少四个月。既然每年都有建设任务，建议提前半年把土地划拨下来，这样的话，当年任务当年就能完成，给老百姓也好有个交待，政府民生工程时间上说起来也明晰。”他说。

　　内蒙古巴彦淖尔市住建委住房保障科科长刘志文也介绍说，由于现有体制分割、职能分工、考核评议以及对政策的理解和执行力度上的不统一等原因，保障房建设在有关手续的审批和工作协调上非常困难，阻碍了建设项目的正常进行，“建议政府办事窗口应建立保障房‘绿色通道’，实现‘一站式’服务。同时，国家应区分地区，对工期较短的内蒙古、东北等地区，淡化对保障性安居工程项目当年完工率的考核，而在次年考核前一年的项目完工率。”

　　房源重建设也要重管理

　　本刊记者采访中了解到，目前各地保障房多以自建为主，保障房房源多渠道筹集是个节省成本提高效率的好办法。同时，随着大量已建和在建的保障房竣工入市，大量保障性住房的后续经营管理也是我国保障房建设将要面临的一个重大难题。

　　“当前，住房供应不足是我国面临的突出矛盾。”住房和城乡建设部住房保障司司长冯俊为《瞭望》新闻周刊分析说，考虑到廉租住房建设主要由政府投资，经济适用住房和限价商品住房建设可以通过销售较快回收资金，棚户区改造在解决了启动资金后，多数也能够做到资金平衡，因此，政策创新应主要针对公共租赁住房建设。

　　常州市房管局局长朱建文对本刊记者表示，常州市近年来采取“六管齐下”的方式筹集保障性房源，包括集中新建、分散配建、定向代建、批量收购、零星收购和园区自建六个方面。这一系列“组合拳”的运用，使得常州市保障性住房市场平稳健康发展。2010年，常州市开工建设的保障性住房共1万余套；面向二手房市场收购了700余套；向房地产开发商配建了1500套；收购建设单位1300余套符合条件的房源。另由辖区政府在各工业园区和工厂聚集区建设公租房1.14万余间。

　　同时，随着保障房未来大量交付，政府也将面临资金长期供应与项目管理的双重挑战。当前，保障房出租现象屡见不鲜，小区物业管理存在不规范、负担重等问题。南昌市住房保障和房产管理局房改办主任罗峻告诉本刊记者，实物安置的住户容易把各种物业问题归咎于政府。目前亟需通过法律法规来保障物业管理等一系列问题，现在江西保障房所交的物业管理都是市场价的70%以下，另外的30%应该从哪块经费出，需要建立起机制保障。

　　多位受访的基层干部和专家认为，保障房后期管理是一个重要的领域，当前在很多地方都出现保障房小区物业管理费收缴难题。根据各地统计，保障房物业管理费收缴率大多数在2成至5成，由于缺口大，市场化的物业公司都不愿意入驻保障房小区。

　　针对这个问题，他们建议通过三种方法来解决，一是有条件的地区政府全部兜底，没有条件的地方，也应该免去廉租住户的物业费；二是恢复原来房管局物业管理办下属国有性质的物业管理公司，由这类公司专门负责保障小区物业管理；三是在房管局物业办的指导下，由保障房小区业主委员会自己承担物业管理，加强物业自治。

　　体系设计形成政策合力

　　据本刊记者了解，整合已有的保障房政策、产品，根据困难群体收入变化在不同保障产品之间实现对接、流动，建立弹性可转化的保障房产品体系，是有关专家学者和基层干部集中反映的意见。

　　研究房地产问题的专家内蒙古大学教授梁荣对本刊记者表示，当前和今后一段时期各地住房保障的任务十分艰巨，在不同的阶段根据不同的重点，国家推出了经济适用房、廉租房、限价房等一批保障性住房和相关产品。然而，这些保障政策规定和产品处于内部相互割裂的状态，互不隶属，应制定出统一的住房保障法规，实现城镇住房保障政策的统一。

　　梁荣说，比如租售安排上，经济适用房只售不租，廉租房、公租房只租不售。在腾退方式上，经济适用房5年之后还可以售卖。这意味着，相对于廉租房、公租房保障对象收益，经济适用房对应保障对象就会大很多。

　　接受《瞭望》新闻周刊采访时，武汉大学中国住房保障研究中心主任曾国安也指出，这种割裂的状态造成保障体系之中存在一些覆盖盲点，形成数额不小“夹心层”，有些保障对象因为自身的经济条件找不到适合的保障产品。因此，需打破现行住房保障体系内部割裂的状态，实现政策并轨，建立高度统一的城镇住房保障体系。具体包括：

　　政策并轨。实现住房保障政策的并轨，确定统一的保障条件、待遇标准等。

　　标准并轨。基本思路是按照收入条件、住房条件和净资产价值等确定统一的保障标准，经济条件相同，享受的保障待遇相同，确保横向公平。

　　管理并轨。改变保障性住房分块管理的格局，将所有保障性住房(包括政府所有的住房、政府与非政府单位及个人共有的住房)纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理。

　　腾退并轨。改变腾退规则和执行不统一的格局，实现所有保障性住房腾退规则的统一，确保政府、投资者和住户享受公平的腾退待遇。

　　可租可售“租售并举”

　　针对当前保障房建设面临庞大和持续的资金需求，多位受访专家建议相关部门应提前布局，做好政策长远设计，对保障房实施“可租可售”、“租售并举”，使廉租房、公租房等保障房产品能够实现内部良性循环，滚动发展。

　　曾国安说，租与售都不能成为住房保障产品的唯一形式，“对于地方政府和建设单位而言，租可以保证政府手里有足够的保障房存量，售可以通过出让产权快速回笼资金。对于中低收入家庭而言，不同的阶段会有不同的产权要求，当经济条件获得改善时，也会考虑购买住房的产权。”

　　他说，“可租可售，租售并举”的含义，是指保障性住房既可向保障对象出租，也可向保障对象出售。租售并举也应该是住房保障的常态。到底以出租为主，还是以出售为主，同样要根据经济发展水平和住房供求状态确定。

　　江西省吉安市房管局局长张爱新、内蒙古巴彦淖尔市临河区房产管理局住房保障办公室主任高艳军等基层干部说，保障房的“租售并举”可以加快政府建设资金的回笼，减轻各地建设资金压力，建议国家尽快总结各地的经验教训，在中央层面出台有关“租售并举”的规范文件和指导细则。

　　一些专家还提出了租售并举的具体实施方案。曾国安教授提出，租、售的关系应按以下三个阶段进行调整：第一阶段，在近期，租售并举、以租为主，主要原因是住房供应总量严重不足，政府拥有和政府所能支配的保障性住房房源太少；第二阶段，在住房供求大体平衡，政府拥有较大规模的保障性住房之后，即可从“租售并举，以租为主”向“租售并举，租售并重”转化，形成租售并举、租售并重的住房保障体系；第三阶段，在住房市场供过于求，市场租金合理、稳定的条件下，实现“租售并举，以售为主”。

　　确立法律“刚性”保障

　　按照国家统一部署，“十二五”我国保障性安居工程将进入快速推进期。面对如此大的系统工程，受访专家学者以及基层干部建议，尽快出台《住房保障法》，以法律的形式保障住房保障安居工程顺利推进，既要明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，又要规范以往保障法分配、运营、流转环节中存在的种种混乱局面。

　　在明确政府责任方面，有关人士对《住房保障法》提出三点建议：

　　一是明确目标。保障性住房建设既要有宏观和长远目标，也要有短期和现实目标，这些目标不仅可以量化政府责任，而且具有评价的可操作性。比如，明确规定地方政府保障房建设数量，明晰各个地方“最基本住房”应达到的标准。

　　二是明确分工。其它国家一般由中央政府制定政策，地方政府负责落实。我国不但要明确各级政府之间的责任分工，还要明确政府有关职能部门在住房保障资金投入、土地提供、金融支持、财税优惠等方面的具体责任。

　　三是强化监管。为了防止政府部门的承诺或目标落空，应明确有关部门不作为、慢作为和乱作为的法律责任，对于不履行责任者不仅要限期予以纠正，而且对于主要责任人应给予行政处分直至撤职。

　　“今后还必须明确城市规划的科学性，防止在保障性住房建设方面弄虚作假。”曾国安说，我国现在城市规划方案随意性太大。为了最大限度地攫取土地财政收入，许多城市将保障性住房建在郊区，人为地增加了保障性住房使用者的生活成本，“《住房保障法》必须从城市规划入手，在制定城市规划时，优先考虑保障性住房的建设需要，在城市中心部位保留足够的空间，以供应保障性住房。”□