黔之驴阅读答案:经验交流-厦门:制度化和规范化是做好土地储备工作的前提和保障

制度化和规范化是做好土地储备工作的前提和保障

土地收购储备工作十年实践体会
自从1996年11月上海市成立了全国第一个土地发展中心，提出土地“收购、储备”的工作思路后，全国土地收购储备工作逐步展开。
1996年底，厦门市政府决定组建土地储备机构，于1997年6月8日成立厦门市土地开发总公司，授权其代表市政府行使土地使用权“收、储、让”职能，代表政府储备土地资产。
回顾这十年的土地储备实践，制度化和规范化是做好这项工作的前提和保障。
一、制度化：土地收购储备工作开展的基础

十年前，我们开始尝试土地收购储备工作的时候，基本上处于一种“三无”状态，即无制度、无资金、无经验。在“摸着石头过河”的探索道路上，我们一边开展工作、一边加强研究。随着工作实践的深入，我们越来越深刻地认识到土地储备工作绝不仅仅是国土部门、土地储备机构的事情。
由于土地储备需要有一个良好的外部环境，需要规划、财政、建设、市政等部门共同参与，因此，需要有制度来保障这项工作的顺利开展。要做好土地储备工作，核心的问题是资金的保障和良好的外部环境的构建，而这两方面的问题，只有通过制度建设才能解决。
2001年以前，厦门市土地储备工作主要是以行政指令为主，即以行政划拨进行土地储备为主，重点是为了解决旧城改造、国企改革中土地资产的处置和消化闲置土地等问题。随着收储对象日益多元化，土地储备资金如何保障、如何使用、如何管理的问题便逐渐凸显出来。
从解决土地收购储备资金来源和土地出让金收支管理问题入手，我们会同财政部门一起调查、研究和讨论，于2001年1月出台了《厦门市土地基金管理暂行办法》（厦府〔2001〕综5号），土地基金制度也应运而生。《土地基金管理办法》以建立“土地基金”为基础，明确了土地出让收入实行“收支两条线”管理，解决了土地储备资金来源和保障的问题。《土地基金管理办法》无论是在当时制度相对缺乏的历史条件下或是在今天制度相对完善的环境中，对我市土地储备工作的开展，都起到了关键性、决定性的作用。
资金的问题解决了，但是如何让政府各相关部门在一个相对规范的程序下参与、形成“合力”共同做好土地储备工作又成为一个亟待解决的问题。在市政府办公厅的协调下，政府各有关部门共同参与起草的《厦门市国有土地储备实施办法》（厦府办〔2001〕133号）于2001年6月正式实施。《土地储备实施办法》以对土地储备机构进行“职能定位”为基础，明确了我市土地储备工作由谁来做、怎么做、各个职能部门应发挥什么作用等等，从而理顺了土地储备的内外部关系，为我市土地储备工作的开展创造了良好的外部环境。
上述两个《办法》规范和解决了土地储备工作中最首要、最基本的问题，此外，我们还积极配合市委市政府和相关职能部门，陆续制定了一系列的规范性文件，譬如：《厦门市国有工业企业易地技术改造地土地处置及资金筹措实施办法》（厦府办〔2001〕211号），重点解决国企易地改造的土地储备和资金问题；《厦门市人民政府关于进一步规范使用国有储备土地有关问题的批复》（厦府〔2003〕23号）），规范了储备土地使用的程序和费用结算问题；《中共厦门市委、厦门市人民政府关于项目带动战略的实施意见》（厦委发〔2004〕4号），明确由市土地储备机构统筹调控全市土地收储工作的机制，解决了全市土地“统一储备”问题。这些规章、意见和办法，构成了厦门市土地储备的制度体系，可以说，这套相对完整的制度体系，为土地储备机构开展工作奠定了坚实的基础。
十年土地储备的工作实践，也是十年制度建设的实践，对此，我们的体会是：
（一）制度建设提供了土地储备工作开展的依据

土地储备的制度作为土地储备机构工作必须遵循的规则，对内是机构业务运行的准则和秩序；对外是调整土地储备工作各方面关系的法律、法规。
土地储备制度体系回答了土地储备工作“是什么”、“该做什么”、“不该做什么”等一系列问题，既规范了土地储备机构本身的行为，也规范了参与土地储备工作有关当事方的行为，为土地储备提供了工作开展的法规和政策依据。

（二）制度建设明确了土地储备工作开展的目标

土地储备工作功能定位的差异，直接关系土地储备制度的发展方向。实践中，不同的城市、不同的时期对土地储备的目标要求并不完全相同。
通过制度建设，明确了土地储备的功能定位，保证土地储备工作的实现，在突出社会效益（促进土地市场健康发展、提高居民生活质量等）的同时、又兼顾了经济利益（适当增加财政收益）。

（三）制度建设有利于指导土地储备工作的实践

同大多数制度规范一样，土地储备制度并非凭空产生，而是对土地储备工作经验的总结和提升。实践中，我们不断探索和完善工作中所遇到问题的解决之道，再将这些行之有效的做法经过总结、完善，上升到制度和规范层面，从而更加科学、有效地指导土地储备实践工作。这是一个“从实践中来，到实践中去”的过程。

二、规范化：土地收购储备制度运作的保障

厦门市政府于1997年将市土地开发总公司作为土地储备机构时，就将机构明确为“事业单位、实行企业化管理”。这种定位明确了作为土地储备机构的厦门市土地开发总公司，履行的是政府的职能，机构的定性就只能是事业单位（以区别于一般国有企业不能履行土地储备的政府职能）；而作为从事土地储备工作的人员，在基层一线开展具体的土地收购谈判、储备管理、开发配套和供应的前期工作时，必须具有市场经济的风险意识和竞争意识，只有在内部按照“企业化”进行管理，才能强化和培养队伍的市场经济意识，更好地服务经济发展，更好地开展土地储备工作。
因此，“如何在事业单位内部实现企业化管理”、“如何充分调动员工的积极性去实现政府制定的目标”、“如何扮演好政府和市场中间人的角色”等等，是厦门市土地储备机构自成立伊始在日常管理工作、日常业务工作中必须要面对、必须要回答、必须要解决的问题。
经过多年的努力，我们始终把握好“政府职能、市场运作”的方向，在“管理规范化、用人市场化”的理念指导下，通过内部管理一系列制度的建立和创新，基本回答和解决了上述问题。职工队伍始终保持团结和谐、积极向上的精神面貌和工作状态，从而保障了各项工作始终务实、稳健、高效地开展。
在内部管理方面，我们进行规范化管理体系和运行机制的探索和创新，努力形成以“业务管理为中心，队伍建设为保障，信息化建设为手段”的管理框架，不断增强工作执行力，不断提高工作效率。
可以说，我们不仅较好地完成政府赋予的土地储备任务，也较好地在事业单位内部进行了“企业化”管理的实践。

（一）完善业务管理

土地储备工作主要是由“收购（征收）储备（开发）供应（出让）”三个环节构成，针对上述三个环节，我们进行了相应的组织机构设置，经营部负责存量土地的收储、征地事务部负责增量土地的征收、建设管理部负责平整和基础设施配套建设、地产管理部负责储备地产的管理和临时经营、市场部负责土地供应工作等，并逐步建立完善各项业务规程，如：《土地收储业务规程》、《征地业务操作规程》、《储备地产经营管理操作操作规程》、《建设项目管理运作规程》等，保证土地储备业务运作的顺畅和规范。“督办检查”、“公告公示”、“阳光作业”、“廉政告知”等制度是我们日常业务工作开展所遵循的基本原则。
在资金管理方面，土地储备涉及面广、资金量大，长期以来我们严格执行土地基金收支计划，重视建立健全土地储备收支预决算管理，采取“以业务开展计划来制定资金计划、根据业务计划完成情况适时调整资金计划、通过资金计划执行情况检查业务开展的情况”等一系列计划、执行、检查的措施，建立起一套前后逻辑对应的封闭式的资金管理和业务管理互动的体系。为提高资金效率，遵循“分级负责、统筹调配、集中监控”的原则，每月与财政部门共同召开资金调度会议，对资金筹措、资金运用、资金计划的执行反馈进行全程调控和管理。

（二）加强队伍建设

人才是做好一切工作的根本。土地收购储备工作涉及土地估价、金融、法律等专业知识，是一项专业性较强、分工较细的工作。
基于此，我们始终重视员工队伍建设、注重人才吸纳、储备和培养。人力资源管理方面基本上做到了“以需定岗、以岗定责、以责定酬”，并逐步规范化；“公开招聘”、“双向选择”、“竞争上岗”、“内部培训”等等人力资源的开发利用方式已经制度化、常规化。
以上一系列人力资源管理体系，在保障“人员能进能出、干部能上能下”、“项目顺利完成、同志凯旋归来”等目标的实现方面，发挥了现实的作用。

（三）重视信息化建设

办公自动化系统、土地储备项目信息管理系统、档案管理系统、财务管理系统等等，这些软件的开发和运行，使机构内部管理上初步实现“信息集中化、工作程序化、行为规范化”。
在日常的管理和业务开展中，我们已离不开计算机系统。大到储备项目、资金管理，小到用餐登记、会议安排，都在一个网络平台上运行。使得每项工作都能及时明确由谁来做、怎么做、什么时间应该完成等等，一目了然。
目前，我们正着手建立储备土地电子信息管理系统，以期通过更高、更新的信息管理平台建设，统领土地“收储让”工作全过程，并逐步与规划、土地、财政等部门实现资源共享，进而实现土地收储项目实时跟踪、出让资金安全监管等规范管理的目标。
通过10年的工作实践，我们的体会是，从某种意义上、某种程度上看，储备机构、储备机构的从业人员更需要规范的、严格的管理和自律因为我们所从事的事业永远处于利益集中的矛盾焦点，因为我们所从事的事业始终处于经济工作的风口浪尖；我们同时体会到，严格的管理是确保队伍和事业健康发展的最有效的手段，而严格管理的前提是规范的制度，规范制度的前提是平等和透明。
在机构内部，一切制度是公开的，一切运作是透明的，所有人在所有制度面前是平等的，所有事务的处理都统一按照规则进行，这是规范化管理的重要体现。当然，除制度建设外，组织机构的完善和工作流程的顺畅为规范管理创造了条件，因为它是重大决策合理性与科学性的保证，也是土地收购储备制度和工作机制运转协调的保障。

三、土地储备工作的未来展望
不断制度化、规范化的土地储备事业，已经对当前社会经济产生一定的影响，随着国家《土地储备管理办法》、《土地储备资金管理暂行办法》的出台，土地储备工作也将进入一个新的历史阶段。未来的工作，应该是机遇与挑战并存，困难与希望同在。

（一）土地储备工作将进入和处于曲折中前进的历史时期

随着土地“招拍挂”制度的深入人心，通过“招拍挂”供地的外延应该越来越广、内涵应该越来越深。而土地供应“招拍挂”制度的发展，客观要求土地储备工作必须随之发展，同时也要求通过征收集体土地、收回闲置土地、收购改变用途的土地等途径，来扩大土地储备量，掌握土地供应主动权、更好地服务“招拍挂”。  
可以这么说，没有土地储备制度作为基础和保障，土地“招拍挂”制度也很难得以推行和发展。然而相关法律法规的出台，对土地储备工作提出了新的挑战，土地储备事业面临着新的困难。已经实施的《物权法》明确土地征收必须具备法定条件，即：必须是为了公共利益的需要，必须依照法定的权限和程序，必须依法给予征收补偿，这将直接影响以土地收储为目的的土地征收能否合法启动、以何种标准进行收储；修改后即将颁布实施的《城市拆迁管理条例》也十分强调“公共利益”，也体现了非“公共利益”不得拆迁的立法精神。这些制度的推行，客观上决定了土地储备工作要在曲折中前进。
因此，有必要通过学习指导、加强研讨、寻找对策，进一步提升土地储备在社会经济中的地位和作用（如，能否把土地储备明确为实现“公共利益”的一项工作），完善土地储备工作开展的程序（如，建立公共利益的事前审查与事后控制机制、探索解决征地纠纷的新机制、进一步明确按市场评估价进行土地收购补偿等），以更好地指导基层开展土地储备各项工作。

（二）土地储备工作要走精细化发展的路子

近期，为贯彻《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，进一步加强土地供应调控，部里对土地供应提出了四条措施，即实行“净地”出让、控制单宗土地规模、限定建设周期、加大闲置土地处理力度。这从土地供应的角度反过来对土地储备工作提出了“做精”、“做细”的要求，也符合节约集约开发利用土地的本质要求。土地储备要走精细化的路子，应该做到：
要精细计划。要充分分析土地资源保护、城市发展方向和速度、基础设施建设需求、房地产市场供求状况等要素，在此基础上，科学地确定一定时期需要储备和供应土地的数量、布局和时序等，力争实现土地储备“保证供应、适量储备、有利调控”的计划目标。
要精细运作。土地收购储备前，对拟储备的土地要理顺产权关系、经济关系，做好开发规划和计划；土地收储后，要加强管理，统一进行基础设施的配套，化“生地”为“熟地”，做到“权属清晰、场地平整、配套到位”，力争土地供应后即可顺利交接，进而实现部里提出的“净地”出让和限期建设的目标。

综上，土地资源的重要性和稀缺性，决定了土地储备制度需要不断、长远地发展；而土地储备的制度化和规范化，又是约束土地储备行为、减少和避免土地储备负面效应的重要前提，为保证土地储备工作真正实现经济效益和社会效应的双赢、为土地储备事业的健康发展、为进一步深化土地储备工作实践都提供了强有力的保障。