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黑白合同法律问题研究
兼对最高院一条司法解释的批评
加入时间 : 2010-07-20 12:13:33    作者 : 周泽
【摘要】“黑白合同”是一种交易现象, 是指在交易过程中, 交易双方基于某种利益考虑对同一合同标的物签订了价款存在明显差异或者履行方式存在差异的两份合同, 其中一份作了备案、登记等公示并由双方私下承诺不实际履行。在当事人持不同合同主张权利的建设工程“黑白合同”纠纷中, 究竟以什么合同作为结算工程款的依据, 应看当事人的真实意思表示,并看相应合同是否存在效力上的法律否定。最高法院关于“黑白合同”效力的司法解释存在诸多问题, 适用过程中可能引起灾难性后果。
【关键词】建设工程; 黑白合同; 招标; 报标
2004年10 月25 日, 最高人民法院公布了《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》( 下称《解释》) 。《解释》第二十一条关于“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的, 应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据”的规定( 下称《解释》第二十一条) , 被视为认定建设工程“黑白合同”效力的依据[1]。
然而, 笔者经研究发现,“黑白合同”的存在具有不同情形, 因而其效力不可一概而论;《解释》第二十一条存在诸多问题, 适用过程中可能引起灾难性后果。
“黑白合同”的概念及特征
从笔者目前检索到的资料来看,“黑白合同”一词最早见于2003 年10 月27 日全国人大常委会副委员长李铁映所作的《全国人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国建筑法>实施情况的报告》( 下称《人大报告》) 。《人大报告》是这样报告“黑白合同”情况的:“各地反映, 建设单位与投标单位或招标代理机构串通, 搞虚假招标, 明招暗定,签订‘黑白合同’的问题相当突出。所谓‘黑合同’, 就是建设单位在工程招投标过程中, 除了公开签订的合同外, 又私下与中标单位签订合同, 强迫中标单位垫资带资承包、压低工程款等。‘黑合同’违反了《招标投标法》、《合同法》和建筑法的有关规定, 极易造成建筑工程质量隐患, 既损害施工方的利益, 最终也损害建设方的利益。在检查中, 检查组了解到这个问题不仅相当普遍, 而且难以查处。”
《人大报告》经媒体报道后, 特别是在有关部门根据人大常委会检查组的建议整顿建筑市场的过程中,“黑白合同”一词被有关政府部门的文件一再提及。笔者注意到,《人大报告》仅对“黑合同”做了定义, 对什么是“黑白合同”以及“黑白合同”有什么样的特征, 则语焉不详。有关政府部门落实《人大报告》的文件中, 也没有对“黑白合同”做出具体的界定。而《人大报告》对“黑合同”所做的定义, 也明显悖于交易常识, 难以反映作为“黑白合同”这种交易现象组成部分的“黑合同”的本真面目: 通常, 在交易过程中, 订立合同的双方作为平等的民事主体, 都有自己的交易目的或者利益追求, 任何一方都不可能强迫他方与自己在已签订的合同之外再签订一个仅对一方有利的合同。
对“黑白合同”概念及其特征的厘定, 必须从“黑白合同”现象本身入手。从公开的资料来看,被全国人大常委会执法检查组指为“违反了《招标投标法》、《合同法》和建筑法的有关规定, 极易造成建筑工程质量隐患, 既损害施工方的利益, 最终也损害建设方的利益”的“黑合同”似乎果真如报告所称的“难以查处”, 并未见查处情况的任何实例报道。与全国人大常委会执法检查组报告。所称的“建设单位与投标单位或招标代理机构串通, 搞虚假招标, 明招暗定, 签订‘黑白合同’的问题相当突出”形成鲜明对比的是, 由“黑白合同”引发的纠纷却很少。目前, 笔者收集到的有关“黑白合同”的纠纷有两个。② 一个是北京城建四公司诉北京浩鸿房地产开发有限责任公司建筑工程合同纠纷案( 下称北京案) 。在此案中, 施工单位北京城建四公司诉称: 2000 年3 月和8 月, 他们和浩鸿公司签订了两个工程的施工合同, 价款共计2.3 亿余元, 诉请法院以该两份合同为据判令浩鸿公司支付尚欠工程款。浩鸿公司则辩称: 2000 年3 月, 四建公司为拿到工程项目, 向浩鸿公司作出垫资地上8 层、让利7.2%、对浩鸿公司分包项目不收费等极为优惠的许诺, 在此情况下浩鸿公司决定将工程发包给四建公司。双方据此签订了书面协议。招标、投标完全是四建公司一手策划的, 当时参加投标的企业也都是四建公司为保证自己“中标”而组织起来“投标”的该公司下属单位。对此, 双方已通过承诺书明确: 进行招投标并签订“中标合同”用以备案仅是为了办理开工证, 施工价格由双方商定, 中标价对双方无约束力。双方签订的涉及垫资、让利、工程款与中标价无关等内容的补充协议, 才是双方真实意思的表示, 应以该协议作为结算工程款依据。北京市第二中级人民法院经审理认为, 双方签订的补充协议违背了《招标投标法》第四十六条关于“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内, 按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定, 并于2004 年1 月以与补充协议相对的两份合同作为结算工程款的依据, 判令浩鸿公司支付尚欠四建公司的工程款。
第二个是宁波同三建设有限公司( 下称同三公司) 诉宁波五洲星集团有限公司( 下称五洲星公司) 建筑工程合同纠纷案( 下称宁波案) 。2003 年年初, 同三公司作为施工方, 与五洲星公司分别签订了两份内容为办公大楼和罐头车间的建设工程施工合同。此外, 五洲星公司还与同三公司签订了一份工程内容包括办公楼、车间、仓库的合同( 作为合同附件的工程清单中反映的办公楼和车间工程价款分别比之前签订的办公楼工程施工合同和车间工程施工合同中的价款高出100 万元。而仓库工程实际上是汇龙公司当年6 月从五洲星公司承接的, 并非同三公司承包工程内容)，并表明以三项工程为内容进行招投标的相关文件一并报招标办备案, 以办理有关建设手续。对此, 同三公司向五洲星公司出具了书面承诺: 备案合同仅供办理手续之用而不作实际履行合同;备案的招投标文件, 仅用作向招标办备案以办理手续, 不作他用。后同三公司以备案合同为据, 向法院起诉要求五洲星公司支付所欠办公楼和车间工程施工的工程款。五洲星公司认为备案合同仅仅是为了备案以取得施工许可证而签订的, 其内容并非当事人真实意思表示; 备案的招投标材料也是编造的, 五洲星公司并未以三项工程为内容进行过整体招投标; 双方之所以要签订工程款高于实际履行合同的备案合同并编造招投标材料备案, 是因为宁波市建委要求对房地产项目全面推行招投标, 并反对低价中标; 法院应以体现双方真实意思表示的办公楼施工合同和车间工程施工合同作为支付工程款的依据。2005 年2 月28 日, 宁波市中级人民法院一审判决以备案合同为结算工程款依据, 判令五洲星公司向同三公司支付所欠工程款。五洲星公司不服上诉后, 浙江省高级法院判决维持原判。
北京案被媒体称为北京首例建筑工程“黑白合同”纠纷。宁波案在诉讼过程中, 从法官到当事人也都视之为“黑白合同”纠纷, 其中备案合同被视为“白合同”, 非备案合同被视为“黑合同” 。而从笔者在建筑业内了解到的情况来看, 北京案和宁波案体现了建筑工程“黑白合同”的全部特征。因此, 我们可以结合北京案和宁波案, 描述性地定义“黑白合同”: 所谓“黑白合同”, 并非一个具体的合同, 而是一种交易现象, 是指在交易过程中, 交易双方基于某种利益考虑( 通常是为了规避政府部门的监管、实现交易目的) , 对同一合同标的物签订了价款存在明显差额或者履行方式存在差异的两份合同, 其中一份作了登记、备案等公示, 并通过承诺函等形式明确登记、备案的合同仅用于登记、备案而不作实际履行合同, 另一份仅由双方当事人持有。其中登记、备案的合同称为“白合同”, 仅由双方当事人持有的合同称为“黑合同”。
“黑白合同”有如下特征: ( 1) 合同当事人对同一合同标的物签订了价款存在明显差额或者履行方式存在差异的两份( 式) 合同; ( 2) 当事人签订的两份( 式) 合同, 一份( 式) 进行登记、备案等公示, 即所谓的“白合同”, 一份没有进行登记、备案等公示, 即所谓的“黑合同”; ( 3)“白合同”伴有虚假的招投标等行为; ( 4) 当事人签订“白合同”并进行虚假招投标等行为, 是为了规避政府部门的监管; ( 5) 当事人通过承诺书等形式明确与虚假招投标等行为伴生的“白合同”不作实际履行。“黑白合同”现象与合同变更在形式上有相似之处, 特别是当事人签订合同并进行登记、备案后变更合同而对变更后的合同未作登记、备案的情形。但两者具有本质的不同: 合同变更是指合同当事人在签订合同后( 通常是在合同履行过程中) , 协商一致对之前签订的合同的某些条款进行变更,或者增加约定某些条款, 双方的权利义务通过两份合同综合体现, 当事人通常都会约定后合同是前合同的补充。而“黑白合同”不是通过一个合同变更另一个合同, 双方签订“白合同”的目的并不是以之确定双方的权利义务关系, 双方在签订“白合同”时就已明确不将其作为实际履行合同, 而仅作登记、备案之用。
“黑白合同”的性质
在工程建设中, 当事人在订立“黑合同”的同时签订“白合同”, 无一例外都是为了规避有关政府部门的监管。具体而言, 又有如下情形: ( 1) 对法律和行政法规规定必须进行招投标的工程项目, 发包人未通过招投标而直接与施工单位签订合同, 将工程项目发包给施工单位, 为规避有关政府部门的监管而进行徒具形式的招投标( 一般都是由承包单位组织其他“竞争者”参与“投标”,以保证自己“中标”) 或者连招投标的形式都不要而虚构招投标“事实”并编造与之相应的“招投标”文件, 并签订相应的“白合同”。( 2) 法律和行政法规并未规定必须进行招投标但地方政府或者具体的政府部门规定必须进行招投标的工程项目, 发包人未通过招投标而直接与施工单位签订合同, 将工程项目发包给施工单位, 为规避有关政府部门的监管而进行徒具形式的招投标或者连招投标的形式都不要而虚构招投标“事实”并编造与之相应的“招投标”文件, 并签订相应的“白合同”。( 3) 法律、行政法规未禁止当事人约定而地方政府或有关行政主管部门禁止当事人约定的事项( 如垫资带资承包) , 当事人一方希望在双方实际履行的合同中约定, 另一方基于某种考虑( 如希望承揽工程, 且自己能满足对方条件) 而接受对方要求, 双方为规避地方政府或有关行政主管部门的监管, 订立了含有禁止约定事项的“黑合同”, 同时订立未包括禁止约定事项的“白合同”。
从建设工程“黑白合同”存在的不同情形来看,《人大报告》对所谓“黑合同”的定性① 显然是片面的, 甚至可以说是根本不成立的: 建设单位在工程招投标过程中, 相对投标单位来说, 可能确实处于某种优势地位, 但建设工程合同的当事人作为平等主体的自然人、法人或者其他组织, 双方的缔约关系系根据招投标确定, 按照招投标文件缔约系建设单位与中标单位的权利义务, 任何一方都有权拒绝对方强加的缔约条件, 因此, 建设单位根本不可能在公开签订的合同外“又私下与中标单位签订合同, 强迫中标单位垫资带资承包、压低工程款”。即使是一方强迫他方签订合同, 被强迫签订的合同也不能说就是违法的, 如果被强迫一方不主张变更或者在一定期限内( 我国合同法规定的期限为一年) 主张撤销, 被强迫签订的合同也将受到法律的保护。对法律、行政法规规定需要进行招投标的工程项目, 建设单位未通过招投标而直接发包工程, 与承包人签订“黑合同”, 自然是违法的。但这时, 违法的不仅仅是“黑合同”, 当事人为规避监管而进行虚假招投标并签订与虚假招投标行为相应的“白合同”, 作为“以合法形式掩盖非法目的”的行为, 同样也是违法的。对于法律和行政法规并未规定必须进行招投标而地方政府或者行政主管部门要求进行招投标的工程项目, 发包人未进行招投标而直接与承包人签订“黑合同”, 只要其内容并无法律禁止的事项, 就不存在违法问题。在此情况下, 发包人与承包人为规避监管而虚构招投标“事实”或者进行徒具形式的招投标并签订与“招投标”行为相应的“白合同”, 作为相互协助履行“黑合同”的行为, 法律并未禁止, 因而不应以违法论。对法律、行政法规未禁止当事人约定而地方政府或行政主管部门禁止当事人约定的事项( 如垫资带资承包) , 致使当事人签订“黑白合同”, 其中“黑合同”作为当事人真实意思表示,“白合同”作为当事人相互协助履行合同的具体方式, 只要其内容并无法律禁止事项, 都不存在违法问题。
在“黑白合同”中的“黑合同”与“白合同”实质内容不一致的情况下, 只可能有一份合同是当事人真实意思的体现。只有体现当事人真实意思的合同, 才可能作为确定当事人权利义务的依据。因此, 在建设工程“黑白合同”中的“黑合同”与“白合同”实质内容不一致的情况下, 首先应判定当事人的真实意思。在确定当事人真实意思的情况下, 再来看体现当事人真实意思的合同是否存在效力上的法律否定, 如无效力上的法律否定, 便应认定为有效合同, 并据以判定双方的权利义务, 无论该合同是“黑合同”还是“白合同”, 反之, 则应认定为无效合同。
“黑白合同”具有不同情形,《解释》二十一条简单地规定“以备案的中标合同作为结年工程款的根据”违背了“以事实为依据, 以法律为准绳”的法律适用原则, 且无法律依据。
对《解释》二十一条的评价及适用中应注意的问题
首先,《解释》二十一条规定, 当事人就同一建设工程另行订立的建设施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的, 以备案合同作为结算工程款的依据, 没有任何法律依据。合同作为当事人私权自治的工具, 在法律未规定以备案登记为生效要件的情况下, 备案登记的合同效力与未登记备案的合同效力并无高低之分, 因而也无何者优先适用之理。法律、行政法规并未规定建设工程合同需经过备案登记才生效, 未备案合同并不因未备案而无效, 备案合同也不因备案而有效, 故以备案的中标合同作为结算工程款的依据, 而拒斥非备案合同, 没有法律依据。
其次, 在《合同法》意义上, 与当事人“另行订立的建设工程施工合同”实质内容不一致的“经过备案的中标合同”事实上不可能存在。《合同法》意义上的合同是指平等主体的公民、法人或者其他组织设立、变更和终止权利义务关系的协议。常识告诉我们, 建设工程招投标的目的就是通过竞争择定缔约对象, 以保证建筑质量, 并最大限度地降低成本, 提高经济效益,《招投标法》也明确将提高经济效益作为立法目的。因此, 发包人通过招投标而与中标的承包人签订的备案的中标合同, 即所谓的“白合同”, 在价款、工期、质量等方面的条款, 理应比当事人另行签订的合同( 即“黑合同”) 更有利于发包人。但从“黑白合同”存在的情形来看, 无一例外地都是“黑合同”更有利于发包人。毫无疑问, 当事人就同一建设工程订立两份实质内容不一致的合同法意义上的合同在事实上是不可能的。因此, 简单地将以同一工程内容为标的的两份只具有合同外在特征而性质待定的文件区分为“黑合同”和“白合同”, 并先入为主地决定以所谓的“白合同”作为确定当事人权利义务的依据, 显然违背了“以事实为依据, 以法律为准绳”这一法律适用原则。
再次, 在当事人明确备案合同不作实际履行的情况下, 法院判决以备案合同作为结算工程款的依据, 是对背信弃义行为的支持和纵容, 也是对当事人缔约自由的干涉。
最后,《解释》第二十一条要求以“白合同”作为结算工程款依据, 与《合同法》及《招标投标法》相冲突。《解释》第二十一条要求以“白合同”作为结算工程款依据, 无异于宣布“黑合同”无效。—— 如果不是认定“黑合同”无效, 在两个合同同样有效的情况下, 为什么要以“白合同”作为结算工程款的依据呢? 根据《合同法》的规定, 合同只有在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同, 损害国家利益; 恶意串通, 损害国家、集体或者第三人利益; 以合法形式掩盖非法目的; 损害社会公共利益; 违反法律、行政法规的强制性规定等特定情况下, 才归于无效。如“黑合同”并不存在合同效力上的法律否定, 则属有效。《解释》第二十一条置“黑合同”的有效性于不顾, 径以“白合同”作为结算工程款的依据而否定有效的“黑合同”的效力, 有违《合同法》的规定。从《招标投标法》有关法律责任的规定来看, 中标无效被规定为串通招投标等行为的法律后果, 而对招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同, 或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议, 招投标法规定的法律责任只是“责令改正”和罚款, 而未明确相应行为的效力, 据此可知, 违反《招标投标法》第四十六条关于“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内, 按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定, 其法律后果仅是“责令改正”或者处以罚款, 而不是导致双方签订的合同无效。根据《合同法》关于“当事人协商一致, 可以变更合同”的规定, 招标人在与投标人签订中标合同后, 另行签订的其他协议( 无论其实质内容是否与中标合同相背离) , 如其内容并未违反法律、行政法规的强制性规定, 也不应认定无效。
因此,《解释》第二十一条要求直接以“白合同”作为结算工程款的依据, 而否定“黑合同”的效力, 不仅违背了《合同法》的规定, 也有违《招标投标法》的规定。
《解释》第二十一条除了存在上述内在性问题之外, 还可能引发没完没了的诉讼, 破坏建筑市场的秩序。
基于《解释》第二十一条存在的诸多问题及其适用可能引发的现实问题, 法院在适用该条解释时, 理应保持审慎。首先, 必须明确,《解释》第二十一条仅适用于同一建设工程存在两份实质内容不一致且当事人真实意思不能确定的情形。合同作为当事人合意的结果, 必须是当事人真实意思的体现。如果当事人的意思表示是明确的, 且体现当事人真实意思的合同不存在效力上的法律否定, 便当以该合同作为确定当事人双方权利义务的依据来结算工程款, 无论该合同是“黑合同”还是“白合同”。其次, 应该明确, 备案合同必须是真正的中标合同, 必须是通过真实的招投标活动由当事人根据招投标文件签订的合同, 而不是当事人出于办理施工许可证等目的而签订用以备案并明确约定不作实际履行的合同。否则, 就不应适用《解释》第二十一条。
缺位的博弈角色与错位的司法解释
《解释》第二十一条目前几乎被理解为确立了“‘白合同’有效,‘黑合同’无效”这样一个纠纷处理原则。从《解释》起草者在《理解与适用》中的说明来看,《解释》也正是要确定这样一个原则。
然而, 前文的分析表明, 这样一个原则是存在严重问题的; 从建设工程“黑白合同”存在的情形来看, 贯彻这一原则对工程发包方也是极为不利、极不公平的。《解释》第二十一条之所以存在严重的问题, 并出现对一方极不利、极不公平的失衡状况, 主要原因在于如下几个方面:
首先, 调查研究不足。“黑白合同”存在哪些情形? 都在哪些性质的项目中存在? 是在法律、行政法规要求招投标的工程项目中存在, 还是在法律、行政法规未要求招投标的工程项目中存在?“黑白合同”在法律、行政法规要求招投标的工程项目中占多大比例, 在法律、行政法规未要求招投标的工程项目中又占多大比例? 在不同性质的工程项目中“黑白合同”在性质上有无分别? 当事人签订“黑白合同”的真实目的是什么? 当事人签订“黑白合同”的目的是否存在合理性? 对这些具体问题, 必须收集众多的个案进行分析, 并对这些案例所涉当事人进行深入的调查访问, 才可能找到答案。从《理解与适用》对《解释》第二十一条出台背景的交代来看, 在起草《解释》的过程中,最高法院民一庭仅仅是在各地召开了一些座谈会, 听取了各级法院、人大法工委、建设部、施工单位、房地产开发企业、执业律师、专家学者和鉴定中介机构等各方面意见[1] , 而未对个案进行深入细致的调查。
其次, 对有关法律理解错误。从招投标法来看, 即使存在真实招投标( 而不是双方为办理施工许可证、规避监管等目的编造招投标“事实”或者搞徒具形式的招投标) 的情形, 若招标人与投标人未按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同, 或者在中标合同( 通常也是备案合同) 之外另行订立背离合同实质内容的其他协议, 法律责任也仅仅是由有关部门责令改正或者处一定罚款, 而不是与中标合同不一致的合同无效, 即与中标合同不一致的合同是否有效需要视具体情况而定。因此, 在同一工程存在两个实质内容不一致的合同时,《解释》第二十一条明确以“备案的中标合同”作为结算工程款的依据, 不考虑当事人的真实意思表示, 是对《招标投标法》的误读。参与起草《解释》的冯晓光法官在接受《法制日报》访谈时称:“‘黑白合同’的本质不是损害合同相对人的利益, 而是损害其他投标人的利益, 破坏了正常的市场竞争秩序, 进而加剧了建筑市场的不规范行为, 使《招标投标法》归于无用。”[2]如果把冯法官的这个看法看成是《解释》第二十一条规定同一工程存在两份实质内容不一致的合同时“以备案的中标合同作为结算工程款根据”的理由的话, 我们稍加推敲就会发现该理由根本不能成立。合同具有相对性, 在中标结果确定后, 招标人与中标人之间签订什么样的合同, 完全是当事人双方之间的问题, 对其他投标参与人的利益不存在任何影响, 其他投标人根本不可能因为招标人与中标人在中标合同之外又签订什么合同而利益受损, 也不可能因为招标人与中标人在中标合同之外不签订什么合同而获得利益。同时, 决出中
标人后, 各投标人之间的竞争即告结束, 中标人与招标人之间签订什么样的合同, 完全与竞争无关, 谈不上什么破坏市场竞争秩序。如果说中标人与招标人之间的“黑白合同”是建立在双方恶意串通, 破坏公平竞争, 损害其他投标人利益的基础上的, 那就不是以“白合同”为依据结算工程款的问题, 而是中标无效。因此, 将“旗帜鲜明地保护‘白合同’”视为“严格执行《招标投标法》”,“维护国家经济秩序, 反对不正当竞争”[2] 是不得要领的。
再次,《解释》制定过程中的博弈角色缺位。从《理解与适用》介绍的情况来看, 对“黑白合同”高度关注的是建筑施工企业。在《解释》的起草过程中,“建筑施工企业以各种形式不断地提出修改意见和建议”[1](P184)。通过《人民法院报》和中国法院网所征询到的《理解与适用》介绍的“黑白合同”效力解释条款的意见大多是建筑施工企业的意见。事实上, 从目前房地产开发实践来看, 可能通过“黑白合同”与建筑施工企业进行利益博弈的建设单位( 通常就是因某个项目而成立的房地产开发公司) ,面对的都是某个具体的项目, 不像施工企业那样随时需要面临不同项目中的“黑白合同”而对其有恒久的利益关切, 因而不可能像建筑施工企业那样去关心“黑白合同”效力解释条款的制定。这就注定了在《解释》第二十一条这个涉及建筑施工企业与建设单位利益博弈的条款的制定过程中建设单位的缺位。因此, 最终出台的《解释》第二十一条明显有利于建筑施工企业而不利于建设单位, 也就不难理解。
最后,《解释》本身的错位。从《人大报告》与《解释》在时间上的前后关系, 以及《理解与适用》所交代的背景来看,《解释》在某种意义上就是在“落实”《人大报告》所提出的整顿建筑市场秩序的建议, 而《解释》第二十一条则是在贯彻执行《人大报告》关于“从查处‘黑白合同’入手规范和监督建设单位行为”的建议。法院的职能是严格适用现行法律, 而不是去执行政府的政策或者立法机关的某个尚未成为立法的建议, 也不是立法。因此, 最高法院基于《理解与适用》所示的背景, 即“( 建设工程领域) 出现了一些建筑工程质量不高、建筑市场行为不规范、建筑投资不足等问题, 特别是投资不足行为, 造成大量拖欠工程款和农民工工资的现象, 已经严重侵害了建筑企业和进城务工人员的合法权益, 远远超出经济问题和法律问题的层面, 演变成一个社会问题, 引起了党和国家领导人的高度重视, 为此国家已经采取了专项措施处理”, 以“配合国家关于清理工程欠款和农民工工资等专项措施的实施”[1](P184- 188) , 制定《解释》实是角色的错位。
[ 参考文献]
[1] 黄松有.最高人民法院建设工程施工合同司法解释的理解与适用[M].北京:人民法院出版社, 2004.
[2] 万静, 等.建筑工程“黑白合同”的效力之辩[N]法制日报,2005- 07- 19(6).
（作者：中国青年政治学院新闻与传播系副教授, 北京100089）