养老保障制度应该回归公共品的本位

    本月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点。会议决定，2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。由此，农村老人的养老保障问题开始正式进入决策者的视野。所谓社会保障，本质上要求覆盖全体国民，而在我国，社会保障的覆盖面很窄，一方面存在着城乡及进城农民工的三元结构社会保障制度，另一方面目前老年人中仅有1/5能领取退休金或养老金。根据一些学者的调研，农村养老保险的覆盖范围甚至还是呈现逐年降低的趋势。中国的养老保障制度应该给国民提供什么？改革的合理路径安排应该如何？目前的困难与障碍到底在哪里？为此，本报专访了清华大学杨燕绥教授及魏杰教授。

    短视政策造成目前养老保障制度的困境

    南方都市报：6月19日，财政部等四部门联合发布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有。众所周知，国有股当属全民所有，但目前财政部直接划10%国有股给社保，而我们的社保体系又是存在着条块分割，基本没有覆盖农民。按理说社保制度是要打破城乡二元体制，但是这样一个政策，是不是恰恰使得效果相反，会加剧二元体制？

    杨燕绥：财政国有股减持是进入了中国社保基金会理事会管理的社会保障储备基金，这个社会保障储备基金是国家财政和国务院设立的为将来老龄化高峰期社会保障支出的一个储备基金，是全民性质的，用于将来老龄化高峰期支付所用的。你现在说的问题，把它跟社会保险基金混淆了。社会保险基金是准公共品，它是由省级统筹，有一些省来混存的一些资金，那是准公共品。财政部的做法只是继续进行了我们社会保障战略储备的思想，这个早就该做。

    南方都市报：通过国有股减持的方式可以使我们国家社会保障储备基金增加，但会不会因为我国社会保障本身的一些缺陷而发挥不到应有的功能？

    杨燕绥：中国目前的养老金制度，最大的缺陷是尚未定型，这是大家的共识。为什么讲它尚未定型呢？它有这样几个缺陷。一是覆盖面太窄，它目前只是覆盖城镇企业职工，覆盖面很窄，不像医疗保险、农村合作医疗等制度，我们到明年底能做到全国覆盖。二是扩展很难。因为养老金制度向农民工扩展，遭到了农民工的退保；向事业单位扩展，现在也遭到了事业单位的抵制；向公务员扩展，就更不太可能了。三是资金筹集有问题，存在严重缺陷。

    南方都市报：筹资具体存在哪些缺陷？

    杨燕绥：作为国家的基本养老保障制度，财政的责任应该是清晰的，应该按照G D P财政每年向这个制度投入多少钱的公共预算。但是我国目前的公共财政的社保预算是不清晰的，目前整个制度是让企业缴费形成社会统筹，个人缴费形成个人储蓄，然后财政再补差，没有清晰的财政预算。这里的问题，首先就是企业的费率太高，养老金就占企业工资总额的20%，再加上个人的薪酬扣除8%，那就是28%.一个养老金就占工资的28%，这个费率是全世界没有的。其次是个人账户的8%长期以来是空账运营，钱实际上是被前面退休的老人挪用了，没有进行实际的运营操作，个人养老储蓄实际缺失了。再次是这个制度由政府来兜底，谁有缺口我就给谁补贴，但是它对各个省的地方制度安排又控制。虽然财政是一个补缺口的办法，但这种办法很被动。现在这种被动的补贴财政每年有1000多亿了。这样的结果是使得实际上财政的负担是加重的，又被动，沉重，而且还会越来越沉重。通俗地说，如果我们能把目前的制度改进，只要再增加一倍的财政投入，就把这个基本养老金给做起来，结果落得个给各省补差，它也不少出钱，问题没解决，负担却越来越沉重。

    南方都市报：这三个问题形成的原因基本都是政策短视造成。

    杨燕绥：当时我们出台乡镇企业职工养老保险的时候，目的就是为了筹钱给这些下岗退休离休和提前退休的国有企业工人找一个发养老金的渠道，本身就是一个短期行为的产物。而且，我国现行的基本养老保障制度在理论上的定型也是十分不清晰的。因为从理论上说，养老金是个公共事务，也是国家义务和政府责任，因此国家提供的养老保障就是克服老年贫困的养老金。作为这样一个公共政策来讲有三个目标：第一是克服老年贫困。第二是让老人生活达到一定水平。第三是做到个人储蓄。第三个目标我们现在做不到，所以我们只能在前面两个目标之间去选择。中国是这么一个人口大国，又是未富先老，我觉得政府的责任应该定位在克服老年贫困上。

    南方都市报：如果这样定义养老保障，我觉得克服老年贫困里面一定是覆盖全民的，而我们的方向应当是建立包括农民在内的全国统一的养老保障制度。

    杨燕绥：是的。而且经过这么多年的经济高速增长，政府应当也有能力来克服老年贫困。作为公共品的养老金是什么意思呢？它有两个核心特征。第一不排他。不排他就是你刚才说的意思，它应该对我们达到退休年龄的所有老人都提供，如果一定要排他的话，那就排除那些不需要的人，它不能排除任何需要的人。如果一定要建立排他标准，那就可以把那些特别富有的人，那些不需要养老金的人给排除，而最需要的人绝对不能排除，这是公共品的第一个特征。第二个特征就是可比性。公共品是大家的物品，所以这就要求政府提供的时候不能有肥有瘦，对有的人就多，对有的人就少。如果它是这样一个公共品，那么企业、事业单位、公务员、城乡之间差距就不能很大了。可以有一点差距，这个差距是有合理性的，比如说地区物价问题等等。

    南方都市报：当前我们是不同的养老体系同时存在，公务员搞一套，城镇居民搞一套，农村再搞一套，之间的差别还相当大。就你说的这两点特征而言，既没有公共性可言，也没有可比性可言。

    杨燕绥：所以我们就采取了“打补丁”，谁没有就给谁贴一个“补丁”，这“补丁”还都不一样，赤橙黄绿青蓝紫什么补丁都有，归纳起来就形成我们专家说的碎片化，我国的养老金制度就这样趋向于碎片化了。而在碎片化的过程中，因为它打的是不同的补丁，在制度安排上是不一样的，有些是短期行为，有些甚至是部门利益，这就造成了补丁和补丁之间的差异太大了。不管是企业、事业单位、公务员都是雇员，都是劳动者的三个群体，这些是劳动者、纳税人，是一个国家的生产力，在这三个群体之间的差异现在就太大了，一个地方的差异甚至是80%到100%的差异了。我国目前的养老保障制度，到底是一个克服贫困的公共品呢，还是给少数群体做的一个全面的养老金呢？

    参照国际经验，制定合理的养老保障改革路径

    南方都市报：社会保障制度本质上要求全面覆盖社会整体，而在我国目前的覆盖面很窄，拿养老金制度来说，目前老年人中仅有1/5能领取退休金或养老金。根据一些学者的调研，农村养老保险的覆盖范围甚至还是呈现逐年降低的趋势。这些现象的背后是目前的社会保障体系存在严重的条块分割，不同的人群之间存在严重的差别对待。

    魏杰：确如你所说，在我国社会保障的条块分割特征明显，在传统的城镇居民和农村居民之外，进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民构成了新的迁移人口，这三个群体的社会保障程度呈现出显著差异的三元结构。在全国范围内，只有上海等极个别的地区采取“量体裁衣”的方式，为进城务工人员等特定群体做出有别于社会保险的制度安排。而在农村，拥有的土地使用权仍然被认为是理论上的保障基础，广大农村地区仅有北京、广东、浙江等少数几个省份试行农村低保，农民的养老、医疗费用基本上仍由他们个人全额负担。

    南方都市报：在你的研究中，你认为当前城乡这种三元结构以及财政功能弱化是中国社会保障发展的两大桎梏。你能否先谈谈国外的财政经验？

    魏杰：总体来说，保障范围的普遍性、保障结构的多元化、保障力度的兼容性构成了社会保障的三大基本经验。而社会保障财政来源中现收现付与基金积累制的结合、财政给付中基本需求满足与给付方式结构优化的结合、专项社会保障预算和专业化社会保障基金管理的结合，构成了发达国家社会保障财政支撑的基本经验，也应当是我国社会保障财政转型的基本方向。

    在财政给付结构方面，发达国家对中央与地方政府的财政职责很明确，如在美国，联邦政府提供的社会保障主要限于“老遗残”和最低生活保障项目，而更多的社会保险责任由州政府加以承担；而在北欧国家，中央财政给付主要涉及社会公共安全、职业健康和预防性、应急性社会政策和措施，并用于平衡地区差别，其余基本保障项目则由地方政府负责。

    在社会保障的财政预算管理方面，发达国家有这样几个模式：一是政府公共预算模式，即将社会保障收入和支出视同政府的经常性收支在政府公共预算中统一安排；二是专项基金预算模式，即将社会保障收入、支出与政府经常预算收支分开或相对独立，单独编列社会保障专项预算予以专门反映；三是不将社会保障纳入政府预算的模式，以新加坡中央公积金制度为代表。实践中，目前最为普遍的是专项社会保障预算模式。另外，为实现保值增值，各国也在逐步强化社会保障专项管理机构的相关职能，如美国的社会保障税费由财政部国内工资局集中收缴，并转入社会保障信托基金由社会保障署统一运营，同时还授权社会保障署进行投资方式和投资方向的选择；而瑞典则以基金制养老金管理局作为养老金的主要投资管理机构，负责收入型养老金中结余部分的投资和基金制养老金中个人委托管理的养老金的投资。由此可见，专项的社会保障预算和专业化的社会保障基金管理已经成为发达国家社会保障财政预算管理的两大基本特征。

    南方都市报：考虑到社会保障的改革也是一个渐进的过程，中国的社会保障改革是否有一个相对合理的路径安排？

    魏杰：我国城乡三大群体对于财政支付型社会保障的获取存在显著差异，已有社会保障制度改革的城市偏向明显，所以继续提高城镇部门财政给付水平可能进一步加剧收入分配不公，并产生显著负向激励；而农村财政支付型社会保障基本处于空白状态；还有迁移劳动力群体，因为迁移劳动力群体大多在城镇部门就业，同时与农村部门间存在广泛联系，因此提高其社会保障水平不仅有利于扩大城镇部门的劳动力供给，而且能够对整体社会保障体系和再分配公平施加更加显著的影响，根据我们的研究，提高这一群体财政给付水平的边际收益要显著高于其他两个群体。

    在财政功能健全需要一定时间的条件下，迁移劳动力群体的社会保障需求不可能同步得到满足，而必须选择保障方式的优先顺序。从实际情况看，因为迁移劳动力大多从事较为艰苦和危险的工作岗位，建立工伤保险和医疗保险的紧迫性和必要性更高，因此城镇社会保障体系的并轨应当以这两种社会保障的提供为突破点，然后再逐步满足迁移劳动力养老保险和失业保险等相关需求，从而实现保障方式的渐进式扩展。各级政府应当加强各地及城乡间社会保障制度的衔接，降低社会保障的转移成本，在整体上推进城镇部门社会保障体系的并轨。

    南方都市报：去年中山大学有一个社会保障30年的会，有好些学者也都很认同，提高迁移劳动力以及和加大对农村社会保障支付是保障体系建构的重中之重。而这一系列改革围绕的都是收钱、管钱、用钱三大环节。针对这三个大的环节，都有哪些具体的措施？

    魏杰：就收钱而言，开征社会保障税是发达国家增强社会保障财政功能的重要经验，社会保障税的累进特征也有利于发挥社会保障的再分配功能，因此我国应当以社会保障税作为税费改革的重要突破口，充分考虑社会保障税与企业所得税、个人所得税在征收范围和依据上的交叉，确立合理的税基，完善相关的税制，加强对征收工作的监管。另外，为避免相应的财政风险，还必须建立“费+税”的复合筹资模式，以社会保障税方式筹集雇主缴纳的社会统筹资金，以社会保险费的方式筹集个人缴纳的个人账户资金，通过现收现付与基金积累制的结合实现社会保障资金来源渠道的多元化。

    从国际经验来看，提高社会保障支出在财政总支出中的比重、明确中央和地方政府的财政投入责任是现代公共财政的基本发展趋势。因此我国财政投入机制建设也应当围绕这两个方面展开：一方面，加大政府财政对于社会保障的投入力度，提高社会保障支出在财政总支出中的比重，同时进一步调整财政支出结构，提高财政社会保障支出的效率；另一方面，提高社会保障资金的统筹层次，将养老保险由目前的省级统筹改为全国统筹，将其他的社会保障项目从原来“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态划归省（市）一级政府统一管理，建立健全社会保障财政风险预警机制，保证社会保障财政功能的有效运转。

    南方都市报：按照你对改革的设计，在城镇部门社会保障逐步并轨相对顺利的基础上，三元的社保结构将逐步转换成城镇和农村的二元结构。那时的改革重点是不是也要做相应的调整？

    魏杰：那时，改革重点应当放在农村社会保障体系改革和城镇部门社会保障体系优化两个领域，并完成一元制社会保障体系的构建工作。这里面，政府财政投入应当与农村金融变革、土地制度改革、家庭和社区保障制度改革相配套，通过多方面的密切配合与合理分工，增强农村财政社会保障支出的可持续性。

    除了各级财政对农业的投入增加外，还应当改善财政支付型社会保障的提供方式。比如压缩城镇部门的福利补助标准，特别是高收入群体的福利补助标准；提高作为社会保障税的税率；同时应当推进公共服务方面的“社会分担化”，引入更多的市场和社会力量参与公共服务，增强雇主、个人、商业保险的社会保障责任分担，逐步建立城乡统筹的社会保障制度。