贼戴佩妮歌词什么意思:建立规范高效的地方政府金融管理体制

　　何德旭认为，要实现地方经济与金融的良性发展，理性的选择是直面地方政府对金融资源的需求，发挥地方政府参与金融资源配置方面的积极作用 建立规范高效的地方政府金融管理体制

　　何德旭

　　经济学博士，享受国务院特殊津贴专家。现任中国社会科学院数量经济与技术经济研究所党委书记、副所长、研究员，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师；兼任中国社会科学院金融研究中心副主任、中国金融学会常务理事、中国投资学会常务理事。主持完成了十余项国家级和省部级课题的研究，出版和发表成果逾二百部（篇），多项研究成果获得省部级以上优秀科研成果奖。

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）提出“深化金融体制改革”的明确要求，并将“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”作为其中的主要内容之一。为此，日前记者就如何建立规范高效的地方政府金融管理体制及相关问题，采访了中国社会科学院数量经济与技术经济研究所副所长何德旭研究员。

　　“完善地方政府金融管理体制”是明智决断

　　记者：在我的印象里，将完善地方政府金融管理体制作为五年规划的重要任务，以前好像没有过。为什么会在“十二”五期间提出这一要求？

　　何德旭：的确，在五年规划中，《纲要》第一次明确地提出了完善地方政府金融管理体制的任务和要求。这可能是出于几个方面的原因：其一，虽然经过三十多年的改革开放，一个具有中国特色的金融体制和金融运行机制基本得以建立，金融在促进经济发展、维护社会稳定中发挥了至关重要的作用，但是，地方政府与中央政府在金融管理方面的权限和职责如何划分、二者的关系怎样处理，迫切需要予以解决和明晰；其二，这次由美国次贷问题引发的全球金融危机再一次表明，着眼于金融市场和经济社会的长期可持续发展，必须进一步完善并加强政府的金融监管，这其中显然也包括地方政府的金融管理；其三，从实际情况来看，金融资源作为地区经济发展不可或缺的增值要素，地方政府内在地具有主导金融资源配置（即管理金融）的强烈动机，如何清晰地界定地方政府金融资源配置的权力边界，既充分发挥地方政府在金融资源配置中的积极作用、提高地方政府参与金融资源配置的效率，又有利于构建一个与经济发展方式转变、实现经济平稳较快增长目标相适应的金融管理制度体系，已经成为我们亟待研究和解决的重要问题。由此可以说，《纲要》针对我国长期存在的、也是比较突出的地方金融管理体制方面的突出矛盾和问题，作出了非常明智的决断。

　　记者：这里面可能还涉及到一个有争议的问题，那就是究竟怎样看待地方政府参与金融管理？

　　何德旭：对于地方政府参与或介入金融管理确实存在不同的看法，反对者主要是担心地方政府置金融风险于不顾，一味地过度利用金融资源，最后损害金融稳定。也正是在这个意义上，《纲要》提出“强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”，而不仅仅是对地方中小金融机构的利用。在我看来，随着我国金融深化改革的不断推进，越来越多的区域性中小商业银行以及其他非银行金融机构如雨后春笋般涌现。在这一背景下，地方政府承担部分金融管理职能还是具有其合理性的。一方面，中央政府的监管机构进行全面的金融监管已是心有余而力不足；另一方面，地方政府更了解本地的情况，能够更为准确和客观地对本地金融机构的经营和风险状况作出评估。而且，从国外的情况来看，地方政府也不同程度地承担着金融管理的责任。比如，在美国，其金融监管采用的就是“双线多头”模式。所谓“双线”，就是指联邦政府和州政府均有金融监管的权力，而“多头”则是指有多个履行金融监管职能的机构。

　　地方政府在金融管理方面的现状及问题

　　记者：到目前为止，我国地方政府在金融管理方面都做了哪些工作？或者说我国地方政府金融管理体制的现状如何？

　　何德旭：我们看到，为了吸引更多的金融机构进驻和更多的资金流入本地，大多数地方政府都设立了专门机构负责地方金融资源统筹协调工作。有数据显示，自2002年上海市金融工作办公室成立以来，到2009年底，我国已有26个省级政府、222个城市成立了隶属于政府的金融协调机构，一些县市政府甚至区级政府也成立了相应的机构。大部分机构的名称是金融工作办公室（简称金融办），也有称金融服务办公室或金融管理局（如北京市）的。从省一级政府金融办的职能来看（各市、县金融办的基本职能也与此相近），主要承担五个方面的任务：一是配合协助国家货币政策的贯彻落实，加大金融业对地方经济和社会发展的支持。二是拟定全省（市、区）金融发展规划，协调金融资源优化配置，促进金融业发展。三是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管。四是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。五是承担地方企业股份制改造、上市公司培育及规范发展方面的相关工作。

　　从具体的形式来看，地方政府对金融资源的管理主要体现在：一是扶持地方金融机构。长期以来，地方政府一直致力于加强本地金融机构的建设，尤其是城市商业银行（早期是城市信用社）和农村信用社的建设。特别是，在推进本地金融机构整合以及推动城市商业银行上市方面，地方政府具有非常高的积极性；对“嫡系”金融机构的支持，地方政府更是不遗余力。二是设立地方融资平台。近年来，我国地方政府融资平台呈现高速增长态势。特别是2009年以来，推动辖内金融机构向地方融资平台提供资金支持已经成为地方政府金融管理的重要内容。政府融资平台公司举债融资规模增长过快、运作不够规范、地方政府违规或变相提供担保、偿债风险加大等问题前一段时间已经引起中央的高度重视，有关部门（如国家发改委、财政部、银监会等）也做了大量的工作，但其中的风险隐患并未完全消除，进一步的清理、解决还需要下很大的气力。三是加大地方金融业发展的软硬件建设力度，包括致力于通过建立金融功能区、举办金融论坛或金融投资理财博览会等活动营造舆论氛围、建立金融机构后台服务支持体系等措施优化金融业发展环境，着力制定引进金融机构的优惠政策，引导金融资源流入本地等。

　　记者：应该说，地方政府金融办在履行其规划、服务、协调和监管职能方面做了些工作也取得了诸多成效，但总体上地方政府金融办发挥的作用并不是太显著。在你看来，这里面还存在一些什么问题？

　　何德旭：前一段时间，我们也做过一些调查，我们也发现地方政府在金融管理方面的确还是存在一些值得关注的问题。比如，地方政府金融办的发展参差不齐，甚至有的省份还没有可以指导和规划地方金融发展的专门机构；与金融管理相关的地方政府机构名称不统一、职能不明确、地位不对等；特别是，金融办的职能究竟是应该着眼于防范金融风险、维护地方金融稳定，还是致力于促进地方融资，目前仍然存在着不同的认识和看法。另外，有的金融办代表地方政府行事，与“一行三会”的派出机构之间的关系并不顺；还有的金融办充当了地方金融国资委的角色，控制地方金融机构的人事任免，继而对地方金融机构的日常经营施加影响，削弱了地方金融机构公司治理。再比如，隐性干预具体金融业务的现象也不少见，有的地方政府往往并不直接以行政命令的形式指挥金融机构按其偏好发放贷款，而是凭借其行政权力和政治影响，通过规劝、诱导甚至施加某种压力的方式，间接影响金融机构的信贷决策和经营行为，以达到服务于本地企业和经济增长的目的。经常看到的是，地方政府利用手中掌握的资源如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴、税收优惠等对金融机构进行“诱导性”干预，促使当地金融机构增加对地方政府所推荐的行业和项目的融资与投入。在不少地区，商业银行维护债权诉讼胜诉率、胜诉后执行率双低，也与地方政府的保护主义有很大关系。从长期看，这种地方政府对金融业务的隐性干预，在一定程度上影响了金融机构的正常经营，削弱了金融机构的独立性；也扭曲了资金的市场化配置，损害了资源配置效率和金融市场定价机制，并加剧了金融领域的寻租行为。

　　地方政府金融管理体制的发展方向

　　记者：那么，怎样解决这些问题呢？这可能也就涉及到如何建立一个规范高效的地方政府金融管理体制的问题了。

　　何德旭：要解决这样一些问题，实现地方经济与金融的良性发展，理性的选择是直面地方政府对金融资源的需求，完善地方政府金融管理体制，发挥地方政府参与金融资源配置方面的积极作用。

　　总体上看，建立一个规范且高效的地方政府金融管理体制，必须以推动金融资源的市场化配置为原则，建立金融机构服务所在地经济发展的制度保证，统筹地方经济发展与整体金融资源配置效率，并实现三个方面的转变：一是由隐性干预向显性管理转变，明确中央政府、地方政府、金融监管部门的职责分工，明确地方政府金融管理的行为边界，规范地方政府金融管理机构的职能，建立健全对地方政府金融管理的监督激励机制。二是由主要依靠商业银行信贷向多元化融资转变，发展多层次区域金融融资体系，建立和完善市政债券市场，鼓励风险可控前提下的地方金融产品创新。三是由政府主导向市场导向与政府引导相结合转变，从直接的金融干预转变为以市场化手段间接引导金融资源的流向，在为金融机构服务所在地经济发展提供制度保证的前提下，优化金融市场结构，引导民间资本投入地方金融。

　　具体而言，我觉得，关键是做好三个方面的工作：

　　首先，确定地方政府金融管理的行为边界。地方政府要将金融管理工作的重点从争取资金投入转向协调和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干涉资金在地区间的正常流动，不干预金融机构的具体业务；要依据地区实际情况和经济发展规律制定本地区的金融业发展规划，充分吸收民间资金促进地方金融业的发展；要以适当的政策倾斜引导金融资源流向经济发展水平较低的农村，提高金融服务均等化水平，促进城乡经济协调发展；要维护地方金融秩序，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。特别值得注意的是，要对现有中央与地方的金融监管权限进行必要的重新划分，使中央和地方的金融监管权责基本对称。对全国性金融机构的地方营业分支机构的牌照发放权进行必要的分割，中央拥有机构的设立审批权，地方拥有机构入住审批权，形成纵横结合、以纵为主的双层监管模式；同时要在完善相关法规及充分考虑避免监管恶性竞争、促进监管合作等制度建设的基础上，将一部分市场准入的金融管辖权下放至省级政府，并赋予其相应的管理职责。当然，还要注意理顺各方面的关系，明确和落实各级政府和金融监管部门的职责。地方金融监管部门要正确行使监管权，重点监管地方金融机构的资产质量、资本充足率、市场准入和退出、认证从业人员资格和地方金融机构的合法、合规经营等。

　　其次，规范地方金融管理机构职能，提高其专业化、市场化水平。一方面，要明确在各级政府设立地方金融工作办公室（或金融管理局），其职能明确界定为制定地方金融产业发展总体规划；指导地方性金融机构改革与发展，负责地方政府全资或部分出资的金融机构发展和改革方面的重大决策，负责新的地方性金融机构或非金融机构组建的指导和协调等工作；推动地方信用体系的建立健全和金融生态建设；建立地区性金融风险监测、风险预警和危机紧急干预机制，促进地方政府与基层中央银行、金融监管部门、金融机构的信息沟通和交流，提高金融风险意识和防范能力，共同应对金融运行中存在的问题。另一方面，要强化金融办的管理职能，逐步剥离其融资功能。在现行金融监管框架下，金融办的职能应该是配合“一行三会”做好金融监管，并负责部分“一行三会”无法覆盖的领域（如小额贷款公司、融资性担保公司）的监管，维护地方金融稳定、防范和协助“一行三会”化解地方金融风险，同时，还要强化金融办的稳定职能，支持其建立健全金融稳定基金，用于金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的规避与处置能力，促进地方金融机构稳定发展。

　　再次，建立健全激励约束机制，合理引导地方政府金融管理行为。要建立金融机构服务所在地经济发展的制度框架，通过改革信贷资金管理体制，明确规定金融机构必须把一定比例以上的可用资金用于当地经济发展，明确规定不同类型金融机构的业务范围和服务区域，为金融资源服务地方经济提供制度保证；要从宏观审慎角度出发，完善政府预算管理，合理控制地方信用规模，引导地方政府结合当地经济发展目标、投资计划与本级财力进行科学预算，特别是，地方政府应科学评估地方可用财力，合理控制地方信用规模，切实防范融资平台风险，金融监管部门要运用逆周期监管手段，积极提示并化解各地类似融资平台这样的风险，确保支持经济发展与控制金融风险的有机统一；要建立和完善地方政府金融管理体制所需的法律制度，有必要对我国现行的相关法律条款进行修订，以顺应经济发展的需要，同时约束地方政府的投资冲动和融资偏好；还要弱化地方政府过度追求GDP的制度激励，在考核地方政府和官员绩效时，加大对社会发展程度、居民幸福指数、环境保护、生态平衡等指标的考核权重，不仅要考核经济发展，更要考核社会发展、社会稳定和社会和谐，促使地方政府职能从直接从事经济活动向提供公共服务转变。

　　作者：柳立