谁是巨星 作者 廿乱:论政府决策民主化与服务型政府建设

　　随着我国经济社会的发展和人们生活水平的提高，社会公众对公共物品和公共服务的需求不断增加，对构建服务型政府的呼声也日益高涨。如何适应这种新趋势，贯彻好“以人为本”的科学发展观，通过政府决策民主化的实现，推进政府公共服务创新和政府管理模式转型，为社会公众提供公正、快捷、方便、有效的公共服务与公共物品供给，已成为我国各级政府面临的一项重大历史使命。

　　一、政府决策民主化的主要内涵

　　一方面，政府决策属于管理决策的范畴。它主要是指国家行政机关为履行行政管理职能，从实际出发，对所要解决的问题制定与选择行动方案，作出决策的活动。政府决策的对象是整个国家和社会的公共事务，是以国家的名义，代表国家与人民的意志和利益，通过制定与实施行政决策，来处理涉及社会生活各个领域的最广泛的国家与社会公共事务，以促进经济发展和社会进步。另一方面，政府决策又属于政治决策的范畴，归根结底它是为统治阶级的根本利益服务的。资本主义国家的政府决策，历来标榜自己所代表的是“社会公众的利益”，尽管在一定条件下他们所制定的政策反映着统治方法的调整和改良，或者是对被统治阶级作出的某些有限让步，但其本质是为巩固资产阶级统治和维护资产阶级利益服务的。我国政府决策的制定是以执政党的大政方针和权力机关的法律、法规为依据的，其内容主要表现为执行性的政策方案和实施措施。同时，社会主义国家政府决策的权威性是同社会主义的民主与法制相联系的，是以人民群众的意志和利益为根本价值取向的。就政府决策民主化的内涵而言，应该包括决策体制、决策目标、决策方式和决策程序的民主化。就是说，要使人民群众充分行使参与行政决策的民主权利，决策体制符合民愿，决策目标体现民情，决策方式考虑民力，决策过程尊重民意，决策结果顺应民心，最终实现人民群众的根本利益。

　　政府决策民主化的特点主要表现在三个方面：第一，政府决策利益取向的民主化。即以反映和实现人民群众的共同利益作为行政决策的根本宗旨。要求在政府决策过程中，深入到人民群众中去，广泛听取人民群众的意见和要求，深入了解人民群众就国家机关所要解决的重大问题的意向和愿望，作出符合人民利益的抉择;第二，政府决策社会参与机制的民主化。人民是国家和社会的主人，享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会公共事务的民主权利，人民群众对政府决策的广泛参与，是建设社会主义民主政治的基本要求，也是确保政府决策能符合人民利益的重要保证;第三，政府决策制定和执行程序的民主化。要求在整个政府决策的过程中发扬民主，广开言路，集思广益，在民主的基础上形成正确的决策，使行政决策成为群众的共识，变为群众的行动。在政府决策的执行中，尊重群众的首创精神，立足于人民群众的实践，不断检验并补充、完善政府决策方案，以实现决策主体与客体的统一，有效解决行政管理中所面临的实际问题。

　　二、政府决策民主化在服务型政府建设中的重大作用

　　1、实现政府决策民主化是构建服务型政府的重要前提

　　公共服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序框架内，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。”服务型政府的构建是我国政府管理体制改革的必然选择，也反映了社会公众的迫切愿望。在传统的政府管理体制之下，政府常常以行政计划替代公众意愿，以精英设计替代公众参与，忽视公众的需求与偏好，公众在政府决策中的影响非常有限，从而导致政府公共服务无法满足公众需求或公共产品供给不足和供给滞后等弊端的出现。行政决策民主化的实现，可以使政府通过一系列的制度设计与创新，实现从政府本位、官本位向社会本位、民本位的转变，真正树立“以人为本”、“执政为民”的理念，以更充足的公共产品和更优质的公共服务来不断满足人民群众日益增长的公共服务需求，从而使社会保持和谐有序运行的状态。

　　2、实现政府决策民主化是开展服务行政的客观要求

　　随着经济全球化和政治民主化的推进，政府管理模式实现从统治行政--管制行政--服务行政的转变，已成为社会发展和政府转型的必然趋势。社会主义和谐社会是充分实现社会主义民主的社会，在民主体制框架下，衡量现代政府的标准，已经从考量其政治民主化的程度，延伸扩展到了行政民主化的视野之中。服务型政府的构建，必须通过政府决策民主化的实现，广泛听取社会公众的意见建立顺畅的民意沟机制，不断拓宽反映社情民意的渠道，建立政府决策的社情民意调查制度、信息收集制度和重大政府决策事项的专家咨询论证与听证制度，从而形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制，同时强化政府决策公众满意度的测量、监控与评估等工作，这样可以促使政府机关及其工作人员在“服务行政”管理模式的运作中，一方面更好地了解社会公众的公共需求与合理期望，另一方面在公共服务的程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，从而实现“全心全意为人民服务”的根本宗旨。

　　3、实现政府决策民主化有利于打造服务型政府的良好形象

　　服务型政府的构建要求政府机关能够按照公众的意愿和偏好提供公共物品和公共服务，以回应公民和社会的需求作为政府职能定位，建设依法、有效、透明、负责和公正的政府，其根本的目标是让公众满意。但是，由于我国长期受集权体制的影响，政府决策权力高度集中，少数决策者因受自己的利益观和价值观的影响，使决策权力所具有的公共性蜕变为公共权力的私有化，作出的决策仅满足于个人或小团体的利益而损害到社会公众的利益，导致权力腐败的滋生蔓延。权力腐败现象的产生，有损于政府在公众心目中的形象，带来了政府公信力的下降。实现政府决策的民主化，有利于恢复和体现政府决策权力的公共性，确保政府机关为解决经济、社会和人的全面、协调与可持续发展问题制定出一系列公共政策，如环境保护、社会保障与义务教育政策、金融政策、财政政策、就业政策等，从而为社会公众提供良好的公共政策服务和优质的公共物品供给，提升服务型政府的良好形象。

　　三、以建设服务型政府为目标健全我国政府决策民主化的实现机制

　　1、群体决策机制

　　建立和健全群体决策机制是实现政府决策民主化的客观需要，更是构建服务型政府的重要保障。所谓群体决策，一个含义是指由领导群体按照决策程序共同讨论决策，在行政决策中严格实行民主集中制，由领导个人决策转向领导集体决策。同时，为避免决策中责任推诿或议而不决的情况发生，还必须严格实行党委领导下的行政首长负责制；另一个含义是指信息、智囊、执行、监督、反馈等群体都参与决策，并发挥相互联系和相互制约的作用，建立一个由领导者内部决策转向依靠信息、智囊、监督等多系统支持的政府决策体系。再次，要提高政府决策的透明度。凡重大改革措施或直接关系到人民群众切身利益的政策出台之前，要把政策、方案向群众公开，充分倾听群众的意见和呼声，取得群众的理解和支持，要以“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”作为我们制定政府政策的指导方针和行为准则。这有利于从体制上革除官僚主义和权力腐败的弊病，防范各种以改革的名义追求个人或集团利益的行为。总之，只有按照决策民主化、科学化与法治化的要求，决策中心、信息咨询、贯彻执行和监督反馈几大系统协调一致，有效联动，才会作出符合人民群众根本利益的政府决策，也才会有科学合理、体现公共服务精神的政府决策。

　　2、公民参与机制

　　“在有关政治的理论研究和经验研究中，参与都是一个核心概念，它在对于民主的分析中具有特别重要的作用”。公民的政治参与作为国家政治生活的一个重要方面，反映了公众在政治系统中的地位和作用。随着社会和经济的现代化，公民参与政治的程度会日趋提高，公民政治参与的扩大成为政治现代化和行政民主化的重要标志。简而言之，公民参与就是公民或公民团体影响政府决策活动的行为。一方面，公民通过代表制以间接参与国家权力机构的各种立法和重大决策的形式来实现公民参政；另一方面，公民通过各种渠道直接参与政府决策的制定过程。在健全公民政治参与机制方面，一是要形成多元顺畅的政治参与渠道。就是说要有意识地扩大代表各阶层利益的社会团体的影响，使它们在聚集和反映本阶层、本群体利益要求方面发挥更大的作用。要进一步增强各民主党派在参与社会公共政治生活特别是磋商、制定有关国家事务决策方面的重大作用；健全与完善人民团体、学术科研机构、咨询智囊组织，充分发挥它们在表达民意、反映民情、吸引公众参政等方面的重大作用；建立和健全大众传媒的组织机构，使新闻传播形成多维度、多层次、多渠道的网络体系，为公民政治参与提供更为广泛的途径。二是要加强政治参与的立法和执法。1978年以来，我国陆续制定或修改了《选举法》、《政府组织法》、《村民委员会组织法》等法律，政治参与的立法步伐大大加快。但是，从总体上来看，立法的数量和质量都还不够，执法不严的问题也不同程度的存在。因此，今后在强调立法的同时，还必须提高执法队伍的素质，依靠执法者的严肃执法来保证政治参与的有序进行。三是要提高政治参与质量。我国公民政治参与中目前还存在高参与率与低参与质量并存的问题，因此，今后除大力提高公民政治参与的自身素质之外，还要加强政治参与的制度建设，对公民政治参与的内容、方式、途径等必须做出明确规范，使其可以按一定程序操作。

　　3、决策监督机制

　　“不受制约的权力会带来腐败”。政府决策权如同其他行政权力一样，如果缺乏必要的监督与制约，就会成为“脱缰的野马”，对国家和人民利益带来危害。十七大报告明确指出：要“完善权力制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”决策监督机制包括自律机制与他律机制两个方面。自律是指决策过程中政府内部的自我监督，他律是指权力机关、司法机关、社会舆论和人民群众对政府决策的监督。从当前来看，我国健全行政决策的监督机制，应从三个方面入手：1、强化权力机关对政府决策的监督。必须进一步完善人大对政府重大决策行为进行监督和审查的工作程序和方式，如审议的程序、议事的规则、审查的内容与方式等等，以使人大及其常委会在审查政府重大决策的科学性、合理性、可行性、合法性方面发挥更大的作用。2、在行政管理权限比较集中的领域，对权力进行合理的分解，并通过相应的法律、制度加以规范，以形成强有力的权力督制约机制，保证政府决策权的正确、合法行使。在建立权力合理分解的制约制度的同时，要坚持公开、公正、公平的原则，凡重大改革措施或是直接关系到人民群众切身利益的政策出台之前，要把政策方案向群众公开，充分倾听群众的意见和要求，取得群众的理解和支持。3、强化群众监督和舆论监督的力度。要实现政府决策的民主化，除了加强政府内部的自我监督、自我完善及健全内部各项制度之外，更为有效的监督是强化他律机制。因此，在政府决策中加大群众监督与舆论监督的力度，有助于解决政府内部监督乏力的弊端，较快地推动国家机关廉洁高效地工作，提高其决策水平与公共服务效率。

　　4、法治保障机制

　　社会主义民主在制度化的同时，还必须法律化，这是民主政治发展的普遍要求。正如邓小平同志所说的：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”在政府行政权日益扩大化的今天，政府决策对社会经济、政治、文化等领域影响的广度和深度不断拓展。为了规范政府的决策行为，使行政决策具有科学性、合法性和合理性，减少决策失误，必然要求政府决策法治化。可以说，政府决策法治化是实现行政决策民主化的可靠保障和坚强后盾。为确保政府决策的民主化，一是要保证政府决策规则的法制化，中央和地方政府的决策权、政府内部不同部门决策权的划分要有严格的法律依据；二是要保证政府决策程序的法制化，要健全政府决策制定的法律程序与相关规则，使其符合法律规范；三是要加强司法机关对政府决策的监督，对违反法定程序、超越职权或滥用职权进行决策或导致决策失误者，要依法追究决策者的法律责任，及时严肃惩处，以保护国家、集体和公民、法人的正当利益；四是要提高政府决策人员的法律素质和决策水平，培养一支专业化的行政管理干部队伍；五是要增强广大公民的法律意识，鼓励他们以法律武器捍卫自己参政议政的民主权利。

　　“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”。在全面建设小康社会的今天，服务型政府的建设必须以人民利益为中心来确定，社会公共服务体制的健全必须围绕人的全面而自由的发展来进行。政府机关只有坚持“一切为了人民，一切依靠人民”的方针，切实推进政府决策民主化的进程，才能在建设中国特色社会主义伟大事业的实践中，真正实现好、维护好人民群众的根本利益。