超级少年在校园免得:法制化：服务型政府建设的最终归宿

　　【摘要】服务型政府法制化建设，前提是弄清服务型政府本质。服务型政府法制化的内容，则应按照政府工作的基本环节，从问政于民、决政于共、行政于和、监政于公四个方面入手，体现于整个政府工作流程。最后则是强化公务员服务精神的培育，实现由“要我服务”向“我要服务”的转变，最终为法制化奠定深层次基础。

　　【关键词】服务型政府 法制化 回应性 融合 我要服务

　　弄清服务型政府本质是法制化建设的前提

　　研究服务型政府法制化建设，首先要弄清服务型政府的本质，因为这决定着服务型政府的方向，也构成了法制化的灵魂。笔者曾撰写《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》一文，为服务型政府下了这样的定义：它是“在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序并按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨、实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”这里从五个方面规范了服务型政府的内涵，即理念、产生、宗旨、职能、责任。其中，理念是首当其冲的，因为它决定了服务型政府的指导思想。承认自己是人民的公仆吗?承认自己是实现人民意志并服务于人民利益的“公器”吗?如果做不到这一点，仍然时时、处处以公民的主人自居，高高在上，颐指气使，动则使人、训人，压制民主，甚至欺上瞒下，专横跋扈，那么，这不仅建设不成服务型政府，还会走到人民的反面。其他四个方面则包括了它的产生过程必须是“通过法定程序并按照公民意志组建起来”;产生之后它必须把正确的政民关系转化为自己正确的服务宗旨;还要把这个宗旨落实在政府的职能上并予以具体履行;而服务不好时还要承担责任并被追究。从这五个方面，我们把它和我国旧有的在计划经济时代实行的那种以高度集权为特征的政府模式区别开来，从而表明了它是一种全方位的变革。

　　为了进一步明确服务型政府的本质要求，我们必须强调它与西方民主理论的渊源关系以及对后者的超越。首先，服务型政府与西方民主理论有一定的渊源关系。这一点，从洛克和卢梭所阐述的社会契约论就可看清。我们知道，社会契约论直接推演出了人民主权论，并为政府的服务性打下了一定基础。比如洛克就曾强调，政府权力是民众为了共同利益而交出的一部分权力，而“主权”仍然掌握在民众手中;政府的这种权力不是绝对权力，而是“有限的”;在必要时，人民得以建立一个新的政府形式。卢梭则强调，国家作为公共人格，其最高权力属于人民;人民主权不可分割、不可转让、不可限制，它通过立法权得以实现;立法权要高于其他权力，而不能平分秋色;政府只是人民的委托者，人民能够监督政府，而政府成员却是人民的“公仆”。这些理论，不正是把人民放在主人地位，而把政府置于服务地位吗?这无疑构成了服务型政府的源头。但这种理论也有天然缺陷，主要是，它根源于人的自然权利没有建立在历史演进基础上，而所论证的自然状态，只是一个假设。在其现实性上，所谓自然权利实质就成了资产阶级私有财产神圣不可侵犯的权利。恩格斯就曾指出：“卢梭的社会契约在实践中表现为，而且也只能表现为资产阶级的民主共和国。”正是这些不足，导致了资产阶级民主后来所演化出的一系列缺陷，比如，无产阶级导师马克思和资产阶级学者熊彼特所先后指出的选举也只是“上层的简单轮换”，以及后来学者莫斯卡、米歇尔斯等所揭示的最终的“寡头实权”问题，巴克拉克等讨论的“精英自我牟利”问题等。因此，要说服务型政府的指导理论，也只有马克思主义的历史唯物主义和政治学上的代表制理论才够格。因为我们知道，只有历史唯物主义理论，才真正揭示了人民群众是历史的创造者，是历史发展的动力;人民群众的利益要求，始终代表了历史发展的方向;社会管理体制上的每一次重大变革，无不是在人民群众因不满而进行的斗争的推动下取得的;而包括民主在内的一切政治形式，都是一个历史过程，它随着社会生产力的发展而逐渐演化;当前的社会生产力发展与生产社会化之不可逆转的大势，已经把最广大人民群众的权利提上了日程，使民主真正奠基在了“物质基础”之上。

　　至于马克思在巴黎公社经验基础上所总结和归纳的“代表制”理论，则构成了服务型政府的直接指导理论。因为代表制理论的内容强调：代表的出身必须是真正的工人或公认的工人代言者;代表是人民的“公仆”，而不是骑在人民头上的老爷;它必须实现普遍的选举制，就像厂主为自己挑选工人和会计一样挑选服务人员;代表工作时必须遵守选民的“确切训令”，并不是可以自说自话;公民随时监督代表，并可随时撤换他们而不等任期届满;代表不得有特权;整个国家的代表制是自下而上逐层建立的，而不能相反。有以上做法保证，各级政府能不是服务型政府吗?而这些，也清楚揭示了服务型政府理论已实现了对资产阶级民主理论的超越。

　　为了更好把握服务型政府本质，我们还有必要强调一些对服务型政府的认识：不能把服务型政府建设与公共服务的有无等同;不能把服务与管理对立起来;不能认为服务中既然包含着管理，那么强制就是重要的手段。

　　服务型政府法制化建设的基本内容

　　法制化的目的是更好落实公民主权。因此，它应实现对政府行为的全面约束。从目前政府的现实出发，以下四个方面的法制建设必须大力加强。

　　问政于民。政府工作从哪里开始?从民意汇聚开始，这是服务型政府的必然要求。无民意汇聚，谈何服务?本来，代表制就是最好的民意汇聚机制。但代表会议并不是经常召开的，因而政府大量日常工作的处理，还是要靠政府随时随地向“民”问政。我们过去常讲“问策于民”，这是民主的一个方面，但还不够。因为它只是在“怎样做”的问题上去听老百姓意见，而这件事“该不该做”本身，还体现的是独断专行。而问政于民，就解决了这个问题。笔者曾调查过的重庆开县麻柳乡，他们实行了一个“八步工作法”，其中规定，每年在制定工作计划时，第一步就是深入各家各户，问他们最希望政府做什么，为什么有这种需要，政府又该怎么做来满足他们的需要。他们提出的口号是：“群众的需要是我们工作的第一信号，群众的满意是我们工作的第一标准”，这提得非常贴切，显然是历史唯物主义的工作思路，也构成了服务型政府的坚实起点。现在的问题是，我们很多地方，也都提出了深入群众、调查研究的问题，但并没有形成制度，更没有在法的高度给予保障，因此就没有“硬”约束。我们现在必须把它上升到法制的层面予以解决。

　　决政于共。问政之后应该决政。服务型政府在决政上的特点是什么?是保证问政后的民意得到最终落实。但民意的认定是个很复杂的问题，这里，既涉及汇聚问题，综合问题，也涉及引导与升华问题，还涉及如何与大环境、大背景吻合、进一步科学化问题。因此，法制化过程中就要规范出一个“共”字来。其中有五层意思：一是本级政府的思考与公民的思考共同起作用的问题;二是本级政府与上级政府乃至中央的思考共同起作用的问题;三是多个政府机构在决策中共同起作用的问题;四是每个机构不是个人，而是组织、是会议起作用的问题;五是公民分散的意见和意志实现汇聚、凝聚和升华，使之更好代表全体人民的问题。这里，笔者特别要强调第三点和第四点。我们过去决策，习惯于在一级政府内，哪个组织提出问题，哪个组织就去调研，同时也是它提出初步方案并组织论证，而最后也是该组织(或提供给权力组织)作出决策。这显然是有问题的，主要是不能避免视野和部门利益的局限。现在，我们用“多个机构在决策中共同起作用”来改变它，使提出者不一定去调研(比如委托给社会组织来做)，调研和设计初步方案者不去参与论证(采取回避的办法)，而最后决策者又是另一批人，再加上这过程中又是组织说了算，就会把决策中的个人利益、部门利益减到最低，而公民利益也就有了最大的保证。以上五点，会使服务型政府的决策真正体现民意，而又避免了“民粹主义”倾向，实现了精英意见与民众意志的最好“融和”。

　　行政于和。决策之后是“行”政，是落实。这个环节最大的要求是“和”，即政府与公民的和谐、合作。现在，行政中最常出现的问题是政府在那里推行，而人民群众不买账，冷眼旁观甚至抵触，个别还有破坏者。究其原因，主要还在政府方面。大致有三个问题：一是执行中掺了假，掺了“私”。这样，群众肯定就不和你“和”了;二是执行中不是出于真心，行而不“衷”，很多是为“做”而做，走过场，摆样子，搞形式主义。个别的甚至就是演戏，为了照相，欺世盗名。群众怎能满意?三是没有作好充分的宣传工作，群众还不理解。一般说，群众还不理解的工作我们可以缓一缓，但有时紧迫，还得边做边解释。我们有时忽略了这一点，自然导致群众的不支持。我们要有一个基本信念：“群众是讲理的”，真正好的东西群众会接受。

　　监政于公。这是保证，更是结果。这里的“公”，也包含几层意思：一是主体是公民。服务型政府肯定必须接受公民的监督，“群众的满意是我们工作的第一标准”就正确揭示了这种关系。二是过程和内容必须公开。不公开谈不上监督，半公开则谈不上彻底监督，时滞的公开最多也是时滞的监督。这里当然要正确处理和保密法的关系，但问题在于，我们许多该让群众知道的问题，却迟迟没让群众知道。下一步希望在这方面能有(也该有)较大突破。三是监督的标准要体现出公平和公正。对于公平和公正，社会各界已经讨论很多，在市场经济条件下，这也是个很难有一致标准的问题。但基本的认识一致还是可以的，其中重要一条就是“没有特权”。这本来是马克思主义代表制理论中早就明示的，但我们实际上却问题多多。在诸多特权面前，公平、公正自然就谈不上了。四是发展各种公共渠道，保护人民群众利用网络、报刊、书信和各种声讯传媒监督政府的积极性。这方面问题的解决，我们还要做很多工作。

　　通过以上四个方面，我们将把法制化建设体现于“以回应性为始、以融合性为体，以公监性为终”的整个政府工作流程中去。

　　服务型政府法制化建设的深层保证

　　服务型政府法制化建设的直接目的，是形成一整套规范公务员服务行为的法律法规。但法律法规又必须由人执行，当所有相对人都不执行的时候，法律法规就形同虚设，甚至比没有还不如。温家宝总理在中国政法大学考察时说过：“‘天下之事不难于立法，而难于法之必行’。有法不依，不如无法。”那么。如何提高公务员执行服务法律法规的自觉性、形成一种法之必践的氛围呢?

　　第一，是树立正确的对人性的认识，解决能否培养“服务人格”的问题。改革开放以来，我们的重大成就，是在引进市场机制条件下取得的。这之中的代价之一，是在市场框架内把个人价值、个人主义合法化与放大化，甚至在实际上已成为社会主导性意识，而随之而来的则是利己主义的畅行。反之，为公的精神、互相帮助的习惯、服务的责任则大大淡化，以致人们形成错觉：人都是自私的，个人主义与利己主义天经地义，世界上本不可能有大公无私的人。

　　产生这个问题的原因，与多年来一直潜移默化倡行的社会达尔文主义思潮有关。达尔文在《物种起源》里揭示了“生存竞争”、“物竞天择”、“适者生存”的思想，许多人把它作为普适原则。但其实，这是非常荒谬的。因为达尔文在《物种起源》之后又接着出版了《人类的由来》一书，在那里，他深刻分析了人类社会的情况，并得出了不同的结论：不能用“弱肉强食”的逻辑来指导人类社会。所以说，社会达尔文主义是错误的，而用极端个人主义做人类社会生存和发展法则，既是反达尔文主义的，也是反人类的。我们应该对人类所固有的(可能某种时候被压抑的)团结、友爱、服务精神充满信心。

　　第二，在政府机关加强服务文化建设，逐步解决公共服务动力问题。动力既包括外源性动力，也包括内生性动力。所谓外源性动力，就是“要我服务”问题。其产生机制包括激励、鞭策、规制三个方面。首先，要建立对服务行为的奖励机制，它起一种前导性功能，能使公务员在追求好的结果的前提下强化自己的服务行为;其次，建立督促机制，意在从后面推动公务员前进，强使其发展自己的服务行为;最后，则是用规制来约束其行为，从而使公务员走上服务道路。但这只解决“要我服务”的问题，而只有内生性动力，才能解决“我要服务”的问题。其重点，是使公务员产生服务思想，有强烈的服务冲动，不是别人要他服务，而是自觉自愿地进行服务。前面提的外源性动力也有助于形成内生性动力，但它不等于内生性动力。内生性动力重在思想的转变。

　　首先，它由学习产生。学和习是两个过程。学要解决思想认识问题，而习则是亲身去从事服务行为，并在其中逐渐体认到乐趣。这种体验，对学习成果既是一种巩固，也是一种提高。

　　其次，它由组织文化产生。一个组织，会在长时间工作中形成自己固有的文化。这种文化表现在组织成员身上，时时、处处互相感染着大家的行动。其中，领导带头作用又有非常重要的意义，往往有什么样的领导，就会形成什么样的组织文化，一个极端自私的领导人，是不可能在其掌权的地方形成服务文化的。

　　再次，则是由社会文化产生。一个社会，当互相帮助、互相服务形成文化，这种氛围自然会在政府机关得到更强烈的反应。当机关的人做得不够，社会便会形成强大的压力，促使其走上带头服务的道路。从这个意义上说，政府机关的服务意识培养，与社会也是密不可分的。应将两者结合起来进行，在政府机关加强教育的同时，社会也要展开相关讨论。这既能起到压力作用，也能起到动力作用，还能为机关起到规定标准的作用，促进机关立法从而起到保证作用。

　　最后，建立服务责任机制的重要性也是不言而喻的。由于责任和义务有原则区别，当政府公务员都用服务的责任意识取代了义务意识的时候，责任的必践性、法制性、被追究性自然会在他们服务精神的培养中发挥重要推动作用。 (作者为国家行政学院教授)