诛仙3洗太昊项链:城市土地国有的宪法条款扭曲中国城市化进程-秋 风 | 立法之辨-法律生存-中评网

城市土地国有的宪法条款扭曲中国城市化进程
秋 风
城市土地国有条款就是1982年宪法的一个条款：“城市土地属于国有”。在我们的土地法律中都有一些相应的规定，比如现在的《土地管理法》规定，如果要进行建设的话，必须依法申请使用国有土地。一系列关于土地、关于城市化的法律，都是与宪法的城市国有条款有关系。
在我看来，这样一套土地制度的安排严重得扭曲了中国的城市化进程，使得当代中国城市化进程呈现出了光怪陆离的怪异格局。
城市土地国有条款的一个基本含义就是把产权的转手、土地产权的转移，当成了土地用途转换的一个前提。要把土地从原来的农村、农业的用途，转化为工商业用途，把乡村的土地转化为城市的土地，法律设置了一个前提：必须实现所有权的转换，必须把土地从原来的农民或者农民集体所有转换成政府所有，名义上的国有。这样的规定，导致中国城市化进程的诸多严重扭曲。
一、城乡分割局面始终存在
我比较了一下其他国家的法律、历史和城市演进的历史发现，这真的是一个史无前例的奇怪的规定，没有一个国家把土地的国有化与城市化捆绑在一起。现在的城市化的实现，必须以土地国有化为前提，这两者捆绑一起导致的后果之一是，城乡始终处于分割的状态，城乡之间的壁垒始终高高地摆在我们的面前，因为我们在现在的法律框架下进行城市工商业建设、公共设施建设，就必须把土地变成政府的土地，然后由政府在国有土地上进行城市建设。这在事实上排斥了乡村自发地进行城市化的任何可能性，城市只能在政府指定的区域内进行，如此，城市和乡村永远是分割的。
按照这种规定，人口、土地，都不能在城市和乡村之间双向的自由流动。比如说宋庄，现在有很多画家到宋庄去居住，按照斯密所说的一个自然的自由状态下的居住。随着城市人口迁移到宋庄，宋庄理论上可以变成一个小城市，宋庄原来的乡村已经自发地实现了城市化，但按照我们现在的法律，这种可能性完全被取消了。除非宋庄这个地方被政府征地，变成国有土地，这个地方才被允许称为一个城市，否则你虽然有城市的实质，但是不能有城市之名。一个比较可怕的假设是：即使中国只剩下一个农民了，这个农民和其他的人也是完全不同的，他和他们的身份，和他们的权利，能够享受的公共服务将会完全的不同，这种城乡分割的局面将在中国永远存在下去。
二、导致所有城市都在摊大饼式地发育
城市土地国有条款使得我们现在每个城市的格局，都是世界上最坏的格局。
我们现在感受很深，不管是北京还是杭州、西安，或者一个县城，都是从一个中心不断的向外一圈一圈的膨胀，有二环、三环……六环今天刚刚通车，未来可能还会有十环，可能把济南都包在里面。中国每个城市都形成一个摊大饼的格局，根本的原因就是城市土地必须国有这样一个的规定，这意味着，这个城市的发展、演进、扩展是由行政官员主导的，在我们这样一个现实的格局中，行政官员作为个人，他的理性是有限的，他所能看到的城市发展之路，就是在现有的城市周围不断的扩张，他怎么会想到宋庄也可以建成一个城市？比如我们在座的学者愿意去怀柔山清水秀的地方居住，那个地方也可以变成城市，但官员不会有这样的想法，不可能预料到这一点。他的想法就是沿着现有的城市，一层一层、一圈一圈的向外扩张，当代中国的所有城市都呈现这么一个环状的、以一个中心向外扩张的格局，主要就是因为宪法规定，土地制度必须国有，整个城市化由行政官员主导。
三、中国没有真正的城市
整个城市的布点完全是由行政主导的。所以在中国，我们可能根本就没有真正的城市，
我最近写文章反复提到一点，我们经常说城市城市，但从历史上看，城和市，是两类不同人类的居住区。
京城、省城、县城，是一个个政治统治的中心，行政管理的中心，或者像欧洲中世纪的城堡，那个是封建权力的中心。这样的城，是行政权力基于统治的便利而建立的，它更多是一个防御工事，最重要的建筑一个是衙门，再一个是城墙。城事实上是基于对人民的恐惧而建造起来的，所以，它是跟地方、跟周围的人实际上是一个敌对的关系。这个是城。
在城之外，我们还可以看到另外一类人类的聚居区，叫市，从殷商到明清，都有市。尤其是到明清，有很多市镇。现在研究江南经济是一个热门的话题。市镇与城完全不同，它们是自发形成的产物，是当地民众为了进行工商业，进行贸易，自发地形成的聚居点。市镇可能有程度不等的自治。这个市镇和周围的乡村是一个有机的联系，事实上是一个区域、一个地区的经济、社会、文化、宗教活动的一个中心，也是一个财富的中心。
所以，城和市是两个完全不同的概念，欧洲也是一样的。欧洲的市是在封建的秩序之外发展起来的，所以他们向国王购买一个特许权，他们就可以自治。现代的城市，作为现在经济网络之结点的城市，是从市发展而来，而不是从城发展而来的。
我讲这么多就是想说明，我们当代中国的城市，几乎所有的城市，都是从城发展而来，而不是从市发展而来。50年代以来，在行政权力的压迫下，市镇都普遍的衰落了，到现在也不能恢复生命力，因为现在的城市仍然是政府在造城。
前一阵，我去浙江长兴开会，我们见到一个世界上最宏伟的县衙门和它的一个行政会议中心，已经被网民称为“天下第一衙门”。一个县城的办事机构，有人说花了六个亿，也有人说花了20亿，真的是非常的宏伟。他们在旧城的基础上，建了一个新的县城。在一个并不是很发达的地方，会出现这么一个所谓的城，它有一个市的外表，但事实上，它仍然是行政权力所造，是官员人为地造成的一个城市。
很多城市，比如80年代兴起的所谓地级市，都是权力所造。现在要打破地级市，进行强县扩权，因为，这个城市是依靠行政权力，把乡村以及原来的县城、市镇的资源人为的集中到城市，使这个城市繁荣，这样一个城市是不是有很强的生命力？需要我们反思。
我最近看了一个材料，中国的城市化已经实现46%，其中有多少能够给人带来自由的市？需要我们考虑。如果没有一个自然形成、自发形成的城市的秩序，那么这样的城市，它的前景有多大？
四、城市结构的扭曲
我们现在有一个畸形的城市结构，过度向大城市倾斜，城市化变得头重脚轻。我的一个理想是，城市与市镇共同发展，而以市镇为基础。
如果我们考察城市演进的历史过程的话，中国社会原来已经有了一个道路，这个道路就是市镇的发育，当然，这也是欧洲城市化发展的基本模式，只不过有些市镇后来由于种种因素变成了一个大城市。但是，城市真正的基础应该是市镇。
而我们现在土地国有的规定实际上取消了小市镇发展的任何可能性，除非政府，省政府的官员或者中央政府的官员认为一个地方可以建城市，在这个地方征地，然后进行建设，这个地方才能成为城市。如果没有官员的恩赐，没有他们的关注，这个地方不能成为一个城市，这使小市镇自发的变成城市成为不可能。
由此形成了一个城市化的后果：我们现在所有的资源都在向大城市集中，所有小城市的资源都会被大城市吸走。现在之所以强县扩权，就是因为县政府抱怨地级市把资源抽走了，地级市又抱怨省城把资源抽走了，上面的城市汲取下面城市的资源，使北京、上海、深圳这些城市越来越膨胀，这样的城市前景是可疑的。
最后我要说，我们应该反思，什么叫城市化，在我看来，城市化仅仅意味着一些现代的基础设施和现代的公共品，在某些地方，人们可以获得现代的便利，只要有了这些便利，这些地方就是城市，与这个地方是国有土地还是农村集体土地、或是在山区还是平原，没有任何的关系。
中国要走一条健康的城市化的道路，在我看来，这个道路就是一个自发秩序的道路，应该允许人们自己建造自己的城市，政府要做的就是进行规划的管理，而不是人为在国有土地上建城，或不允许生活在非国有土地上的人们建造自己的城市。
这是我粗浅的看法，请大家批评！
[ 本文为作者在天则经济研究所《国有土地权利行使的现状与改革》研讨会上的发言，文稿经作者审阅。]