讨鬼传迅太刀配魂:预算参与权: 被忽略的和被误解的

　　[ 摘要] 预算是政府最重要的决策过程之一, 也是一项非常重要的行政活动, 处于行政活动的核心地位。基于预算过程的专业性和技术性, 传统观念通常将预算认为是国家或政府单方面的权力行为。而随着公共财政 理论的出现, 抛却专业技术的外衣, 预算在本质上乃是政治过程的一个核心, 处在政治过程的中心, 处理的是一系列的利益关系。因此预算参与权也就应属于公民政治权利的范畴, 是民主政治的一种表现方式。其最终实现需要具备法律、技术和程序三个方面的共同保障。

　　[ 关键词] 预算; 公共财政; 预算参与权

　　预算budget 一词源于法文 bougette 。在传统观念中, 预算通常被认为是国家或政府单方面的权力行为, 其所独特的专业性, 也成为将普通民众排斥在外的有力缘由。2000年后, 我国开始进行部门预算试点改革, 但几乎所有的消息都不透明, 改革进程如何也不清楚, 报纸上只有一些片断的报道。2007年中国预算网正式推出, 尽管网站做得很漂亮, 但其内容大都是新闻媒体转载的预算报告摘要, 其中的预算数据相当笼统朦胧, 并非正式的政府预算全本, 而后者才是预算的实质内容。我国有关预算执行情况和预算草案, 每次开人大会议均作为机密材料,在开会前才发给人大代表, 会议结束后很快又收回。每次人大会虽然有听取审议国家预算的议程, 但审议的其实是预算报告, 不是具体的预算。因为缺乏详细的明细, 信息不够, 审议不过是走走过场而已, 有的代表甚至表示,人大代表看预算, 怎么看都不合理。预算本应是人大制度中的核心内容, 但一直却处于边缘化的地位, 无论是实践中还是理论上, 这是非常令人困惑的。事实上, 在现代世界各国, 民众参与预算, 预算公开是常例。公民可以免费或者支付工本费后向政府索取预算信息, 有的还可以在网上查询。就我国而言, 从20世纪80 年代中期的利改税开始, 实际上已经启动了从自有国家向税收社会和预算国家的转型。1998年首次提出建立公共财政体系的目标, 并启动了部门预算改革、收支两条线、政府集中采购等一系列改革。2007年, 国务院颁布了政府信息公开条例, 明确规定县级以上各级人民政府必须主动公开的重点政府信息, 其中便包括财政预算、结算报告。由此可见, 保障公民在预算中的各项参与权利, 不仅是世界通例, 也是我国力争的目标。

　　一、预算参与权的法理基础

　　政府的任何活动都离不开资金的支持, 而资金却是一种稀缺的资源, 预算便成为政府最重要的决策过程之一, 是一项非常重要的行政活动, 处于行政活动的核心地位。改用黄仁宇的话来说: 政事千头万绪, 而其要点则不出于预算和人事两项。

　　要研究预算, 首先要理解国家( 政府) 和行政。根据现代民主理念, 国家或政府是基于公民的授权而产生, 是人民主权的代理人, 即公共信托人, 同时也必须为公民的权益而进行活动。在政治上, 它代表公民进行政策的制定与执行, 并根据社会整体的需要进行资源分配。传统与现代的分歧之一就在于对国家( 包括国家权力) 本质的认识不同, 以及随之而导致的国家职能及国家目的上的区别。传统按照家族模式来确立人与人之间的关系, 把国家与家庭, 国家权力与家庭权力进行类比, 从而确定了国家的私人属性。静态上, 国家和国家权力为某个人或某个家族所垄断, 并为他们服务。动态上, 国家占据威权地位, 它的权力运行方向总是自上而下的, 它运用政治权威, 通过发号施令、制定政策和实施政策, 对社会实行单一向度的管理。而在现代理念中, 政治秩序的基本组织原则是公共性, 即国家和国家权力都被认为是公共的, 其合法性必须建立在既是被统治者同时又是主权所有者的个体公民的同意并有所交代的基础上, 其运行必须能够为每个公民提供具有普遍意义的公共产品。

　　(国家)政府和行政上公共性的变化, 反映在财政方面就是公共财政和公共预算的出现, 后者是前者的核心。公共财政 , 英文为Pubzic F inanee , 是与市场经济相适应的一种财政模式, 与计划经济下的国家财政相对应。公共财政的构成至少包括三个方面的要素: 公共意志、公共需求和公共物品。公共财政认为, 国家赖以存在, 运行所需的物质资料皆不是其自有, 而是来自公民的供给。这些观念的指导下, 整个社会和国家的权力结构必然要发生变化。国家的用度不是私人性的, 其所掌握的社会资源最终有公民所有, 因此国家一方面要为公民提供公共物品和服务, 同时公民也有权知晓国家所提供的公共产品或者服务是否满足其要求。而预算则是保证这种代理关系得以良好维系的重要手段或方法。从经济学的角度看, 预算不但是国家进行代理行为即提供公共产品或者服务的一种体现, 还反映了国家对公共意志的遵循, 甚至预算本身也属于公共需求的范围。

　　二、预算参与权的性质

　　尽管预算通常被认为是政府实现其目的的一种经济手段, 预算过程充斥着各种经济技术和知识, 预算法也被归为经济法, 然而抛却专业技术的外衣, 预算在本质上乃是政治过程的一个核心, 处在政治过程的中心, [ 1] 处理的是一系列的利益关系。在传统的投入预算理念那里更多的还是强调过程和手段的经济性, 但到了现代的产出预算理念, 其重点则在于试图通过经济方式达到某种政治目的。预算和政治体制之间有着千丝万缕的联系。一方面, 在枯燥的数字后面, 预算实际上反映的是稀缺公共资源的分配方式, 涉及价值选择问题。透过预算, 我们能清楚地看到: 政策决策的结果, 公共议程中各议题的有限秩序, 政策项目的目标, 政府在向社会提供服务及援助时所作的努力, 以及公共部门的绩效、影响和总体效果。[ 2]另一方面, 预算也制约着政府活动的范围和方向, 它包含权力问题, 同时还是一个契约。它规定了国家主要财力的来源、结构和方向, 规定了人们应该缴纳多少税, 政府应该如何花钱, 要实现什么目标, 它是政府政策的概括。透过数据, 政府的活动得以概念化。政府的每一个行动都受到预算的影响, 最终变成预算。既然是一个政治问题, 预算参与权也就应属于公民政治权利的范畴, 是民主政治的一种表现方式。

　　从历史的角度来看, 预算从一开始就同民主相伴而生。国家在物质财用上对社会民众的依赖性, 乃是人民主权原则与人权保障原则之存在的最终依据。[ 3] 以英国为例, 1217 年约翰王被迫签署大宪章, 第12、14 条规定, 非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金或补助金; 1688年光荣革命次年, 议会通过#权利法案∃不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳, 而且政府支出总额也应取得议会核准; 1789年依据综合基金法, 设立综合基金 , 国家所有的收支都纳入基金统一管理; 1822 年议会要求财政大臣每年须提交全部财政收支的一览表, 供议会审查批准,而财政大臣用来收纳财政文件的大皮包( Budge) 也演绎为预算的专有名词。在与王权的斗争中, 预算产生和发展, 并且成为支撑现代民主的重要制度之一。从现实主义的角度来看, 在现代民主政治的议题下, 强调对国家权力的控制和对公民权利的保障, 预算与此则是相辅相成的。就权力控制而言, 在政治上, 国家的一切权力来自公民的让度, 国家和国家权力具有公共性, 但权力者和权力本身却容易为私的观念主导进行自我膨胀, 为了保障公共性就有必要对权力进行控制。将此转换成经济术语则是借助新政治经济学理论了。该理论认为, 官僚行为目标是追求预算最大化, 例如, 尼斯坎南就指出, 诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。因此对代理人的有效激励和约束应紧密围绕预算来进行设计, 甚至让预算成为民主制度的基础安排。现代税收国家观念认为, 国家的一切用度皆来自个人, 国家在物质上对个人具有强烈的依赖性, 因此纳税人当然有权要求国家进行预算, 并参与到其整个过程中。控制政府的财政权力是有效制约国家权力的关键, 财政权力监督制度是权力制约宪政体制的核心与关键。[4] 由此观之, 预算并不是权力的单向自我实践过程, 而是控制权力的过程。

　　本质上, 预算是一个披着经济外衣的政治活动, 因此预算参与权在性质归属上也应属于公民政治权利的范畴, 属于公民的主权性权利。在民主政治国家中, 公民的活动领域有私人领域和公共领域之分。在私人领域, 公民所享有的权利是基于其自然人的身份, 因此是一种私人性的权利, 表明公民与其他平等主体间的私人关系。在公共领域, 公民所享有的权利来自于其共同体成员的身份, 尤其是主权者和所有人身份, 是由公民所享有的主权派生出的主权性权利, 体现了公民与国家间的政治关系。预算是国家进行的一项公共性活动, 属于公共领域的范围, 公民在此活动中所享有的参与权反映了公民与国家间的所有者与代理人关系, 是公民表明其主权者身份的方式和途径, 是主权性的权利。

　　三、预算参与权的实现

　　预算参与权主要有两种实现方式和途径: 直接参与和间接参与, 无论何种方式其实现至少需要以下三个方面的保障:

　　(一)法律保障

　　预算的核心牵扯到的是相关主体的政治利益, 然民主国家与专制国家的区别之一即在于: 在专制国家任何法律问题都可以转换成政治问题, 而在民主国家任何政治问题都可以转换成法律问题。现代政治是一种法治政治, 在现代国家的政治空间内, 无论公民还是国家其行为皆要遵循法律的规定。只有通过法律, 公民所享有的各种应有权利才可能变成现实而不是虚幻。预算参与权也是如此。从法律体系而言,预算参与权的主权性权利的性质决定了这项权利首先需要在宪法中作出原则、明确的规定, 其次需要制定专门的法律预算法, 并且还要配套建立起行政法规、规章、其他规范性文件及相关司法解释。另外我国签订或加入的国际公约和国际条约等也应作为预算参与权的法律保障。从具体内容而言, 预算参与权的各个要素, 即权利主体、内容、方式、类型、行使程序都必须由法律规定, 并且法律还应明确规定任何法律上的违背(包括实体和程序) 都将导致相应的法律责任。

　　( 二)技术保障

　　参与权得以行使的首要前提就是知情, 即公开。根据参与的路径不同, 预算公开包括两个层面的内容: 一是向代议机关公开, 接受代表的审查和监督; 二是向公民公开, 向社会公开, 接受公民和媒体的监督。除少数关系国家安全、国防、外交等公共利益的政府活动以及个人隐私、商业秘密等私人利益外, 都应公开。这一点现代印刷、出版以及互联网等技术完全可以做到, 公民和代议机关不但可以查阅相关纸质资料, 而且可以通过电子媒介随时获得预算信息。例如, 在美国, 每年总统送请国会审批的正式预算文件, 除年度预算书、预算分析书、历史资料表、政府预算附录、预算制度和概念说明外, 还包括联邦预算的公众导读, 上述文件所涉内容细化至具体预算项目, 并且依据1976 年阳光下政府法规定,预算信息除必要保密, 都向社会尽可能公开。政府除必要保密内容之外的, 可将预算信息以出版物的形式公开, 并充分利用现代网络技术, 将预算内容公布于相关官方网站上。就我国而言, 如嘉兴目前就在实行人大在线预算监督。尽管在目前这种方式仅为代议机关独享, 还未向公众放开, 但至少说明技术上是可以实现的。

　　预算中独有的经济专业性, 也经常被认为是预算为政府所垄断的重要原因之一。事实上, 专业性问题完全可以由专家来解决, 公众和代表可以委托专家予以协助, 这技术上专业不应构成任何障碍。其次, 正如前面分析的, 预算活动的核心其实是一种利益关系, 公众或代表也许缺乏专业经济知识, 但对利益并不陌生。从权力和政府的实质和职能来看,应该是政府努力使预算透明、细化, 以为公众和代表能看得懂 , 倘若政府的努力未能成功, 预算便不能通过。目前公共行政中已建立的相关制度也可作为预算参与权的技术保障, 如发达国家的预算报告和公布制度。利用各种手段, 将预算资料, 包括费预算编制资料、说明资料和执行资料公之于众, 增强预算的公开性和公民参与程度。再如,公共行政中普遍建立的公众听证制度。在我国很多重大问题上都采取了听证制度, 这可以为预算参与权的实现提供丰富的经验和技术支持。

　　( 三)程序保障

　　整个预算过程大致包括预算编制、预算执行和预算监督三个阶段, 而预算参与权应贯彻到预算的整个过程, 在三个阶段都有所体现, 并以相适应的方式表现出来。在预算编制阶段, 公众一方面可以通过对草案的充分参与讨论的方式来实现自己的直接参与权, 当然这是以草案的公开为前提的,既包括传统传媒的公开, 也包括网络公开。其次, 通过赋予人大对预算草案的修正调整权, 公民也可以间接的方式来实现预算参与权。预算以政府为主导, 这基本符合预算的基本规律, 因为政府是具体执行者。但是政府花的毕竟不是自己的钱, 不是所有者, 因此预算不能也不应排除所有者公民的参与。比如巴西实行的就是参与式预算。政府直接委托公众对某一些预算( 尤其是涉及到公共项目投资内容的, 大约占到预算的20%——30%的分量) 讨论并作出决定,而将另外一部分内容交给人大, 两种预算过程互不重叠。[5]在预算执行阶段, 参与权主要以知情权的方式表现出来, 通过公开来对预算执行进行监督和控制, 以防止执行中可能出现的随意追加和变更。预算通过生效以后, 就具有了法律上的执行力。( 非经法定程序, 任何单位和个人不得违反被批准的预算, 非法定理由不得随意对已批准的预算进行调整和变更。因此预算的执行需受到密切的监督和控制, 而最有效的方式就是公开执行过程, 使公众参与进来( 无论直接还是间接), 知悉预算每笔资金的流向和使用情况。

　　在预算监督阶段, 预算参与权主要表现为异议的表达和提出。公民不但可以通过人大对决算报告的审议和质询等方式实现间接参与, 同时也可通过诉讼的方式实现直接参与。