九乡新闻网馒头机:多管齊下 破解“土地財政”困局
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/30 10:51:39
近年來，“土地財政”成為各方持續關注的焦點。本文提出，應通過完善公有制下的土地產權制度，增強財政體制的內在穩定性，規范地租性財政收入的分配和管理，弱化土地房產稅收的一次性特徵，健全土地房產公共收費制度以及賦予地方政府基礎設施項目發債權等措施，逐步破解“土地財政”困局。
“土地財政”是指地方公共資本積累主要依靠賣地收入，而地方稅和地方收費又高度依賴房地產業的財政模式。長期依賴于此，會引起地方政府激勵約束不相容，扭曲經濟結構，並導致耕地嚴重流失。應完善相關體制，著力破解“土地財政”困局。
1.完善公有制下的土地產權制度。在現有土地所有制基礎上，對農村集體土地使用權和城鎮國有土地使用權賦予同等的法律地位和市場地位，在符合國家土地使用規劃前提下，所有非公益用地都通過“招、拍、挂”等方式公開競價出讓使用權，政府主要通過稅費制度來調節農村集體土地出讓收益。
2.增強財政體制的內在穩定性。一是明確政府間事權和支出責任的劃分。在厘清政府與市場之間基本邊界基礎上，明確各級政府的職能和事權范圍，尤其是省級以下政府的事權范圍，進一步界定各級政府支出責任。對于其中較為成熟穩定的部分，可結合《預算法》的修訂，以法律形式加以規范。二是規范政府間收入劃分。適當提高地方政府特別是省級以下政府的收入分享份額，擴大地方一般預算中自主性收入比重，擺脫下級財政過度依賴上級財政轉移支付的格局，使地方財權、財力與事權、支出責任間能有較大程度的匹配。三是完善轉移支付制度。盡快扭轉目前轉移支付中一般轉移支付比重低、專項轉移支付比重高的格局，著力提高地方政府公共服務供給能力。擴大一般轉移支付中按“因素法”計算的范圍乃至“全覆蓋”；整合專項轉移支付項目，突出重點，提高效益。
3.規范地租性財政收入的分配和管理。一是建立土地收益基金。從每筆土地出讓收入價款中提取一定比例存入土地收益基金，用于公共基礎設施和保障性住房投資，實行保值型、滾動式發展。二是土地出讓收入共享。實行中央、省、市（縣）政府三級共享，具體比例可根據工業化、城市化發展的不同階段以及經濟調控需要來分類確定和調整。三是將土地出讓金收支納入正式預算管理范圍。構建和完善地方財政復式預算體係，明確土地出讓基金在預算體係中的地位，規范該基金預算的編制、審核、批準、執行、決算及績效考核的程序和要求，統一地方政府財政收支管理。
4.弱化土地房產稅收的一次性特徵。一是優化各環節稅種配置。在土地房產保有環節徵收房產稅並使之成為地方財政較穩定的收入來源；在交易環節可將增值稅鏈條延長至建築和房地產銷售環節，替代該領域現行的營業稅；通過所得稅對土地房產經營交易所產生增值收益的課徵，起到調節收入分配的作用。二是逐步形成以房地產稅為重要支撐的地方稅係。可將現行城鎮土地使用稅、房產稅、耕地佔用稅等整合為單一的房地產稅。其課稅對象為不動產，包括各種所有制形式的土地和房屋；計稅依據可選擇資產價值（包括改良資產價值和未改良資產價值）或年度租金收益，定期對房地產進行價值重估；稅率選擇可根據土地房屋用途的不同設置差別稅率，對滿足家庭基本生活需要的自有自用住宅、公益性房地產以及農用土地等實行稅收優惠。對于徵稅項目和徵收標準的具體選擇，可賦予地方一定的自主決定權。
5.健全土地房產公共收費制度。全面清理政府各部門涉及土地房產的各類收費，將必要的服務性收費標準化、規范化，取締不合理收費。一方面解決現有土地房產收費制度中存在的部門和環節多、項目雜、標準不合理以及濫用公共行政權等問題，切實減輕業主的費用負擔；另一方面為新型房地產稅的推行創造良好條件。
6.賦予地方政府基礎設施項目發債權。合理設置和嚴格控制地方基礎設施建設公債，不僅有助于形成一種激勵和約束相容的機制，規范地方財政收支行為，化解地方債務隱性化問題，而且有利于公共建設資金分擔的代際公平。相應地，應修改《預算法》的相關條款，明確地方公債發行權限、范圍、方式、用途、責任、管理要求等。（陳志勇 作者係國家社科基金項目“建立有利于科學發展的財稅制度研究——基于對‘土地財政’問題的治理”負責人、中南財經政法大學教授）