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欧盟、日本农产品质量安全立法及启示
摘要：产品安全法规是经济法体系的重要组成部分。现代世界各国都非常重视产品安全立法，并形成了各具特色的法规体系。近年来，中国农产品质量安全立法是农产品质量安全工作的热门话题，也是“无公害食品行动计划”实施和农产品质量安全监管工作的重点与难点。国外农产品质量安全立法问题长期以来一直是国内关注的焦点问题，许多学者曾从不同的角度或采用不同的方法进行了大量研究。本文试对近几年欧盟、日本等国通过的几部关于农产品质量安全法律进行分析，归纳其特点，提出相关政策建议。
一、立法背景
1.  欧盟
食品信息可追踪系统作为食品质量安全管理的重要手段，是由欧盟为应对疯牛病（BSE）问题于1997年开始逐步建立起来的。欧盟的一个特别委员会对可追踪系统的定义表述为“食品市场各个阶段的信息流的连续性保障体系”。按照欧盟《食品法》的规定，食品、饲料、供食品制造用的家畜，以及与食品、饲料制造相关的物品，其在生产、加工、流通的各个阶段必须确立这种可追踪系统。该系统对各个阶段的主体作了规定，以保证可以确认以上的各种提供物的来源与方向。
由于近年来在食品方面发生的安全事故此伏彼起，尤其是疯牛病引起的恐慌使欧洲消费者心有余悸，欧盟国家不断加强对牛肉生产、储存、运输和销售各个环节的控制，在生产环节建立验证和注册体系，强制性实行牛肉及其制品生产和销售情况透明度政策，以此来强化可追踪制度的实施。可追踪系统能够从生产到销售的各个环节追踪检查产品，有利于监测任何对人类健康和环境的影响。
2．日本
2001年9月日本北海道发现第一例疯牛病以来，日本社会对牛肉安全十分敏感。2003年12月日本最大的牛肉进口国——美国发现了疯牛病，立即引发了日本社会的高度关注。2004年1月12日，日本时隔79年再次暴发禽流感，山口县一个养鸡场检测出H5N1病毒，此后大分县、京都市又先后检测出禽流感。2月京都府船井农场的业主将大批病鸡宰杀后投放市场，该农场患禽流感的鸡的肉、蛋流入23个县。
食品危机不仅来自传染病，流通和销售过程中的弄虚作假也很严重。如2002年1月日本最大的奶制品企业“雪印公司”将超市上卖剩下的过期牛奶收回再处理后包装上市；有的肉类、蔬菜批发市场更改食品产地、品种标签；有的在食品中加入未经许可的添加物；有的转基因食品无标示等。还有近年来流行的0-157肠道传染病和媒体不断传来蔬菜农药含量超标的问题。
为了满足日本国内的需求，并面向欧美市场寻求发展，同时应对中国等亚洲地区食品大量进入日本市场的势头，日本近几年不断通过加强食品安全行政措施，推动农产品质量安全立法进程。2003年重新制定了《食品安全基本法》。该法规草案在补充决议中特别要求政府要推动实施追溯管理。2003年6月，日本众议院制定了一项有关牛肉追溯的专门法案《牛肉生产履历法》。
二、欧盟有关法律
2000年7月17日，欧洲议会和欧盟理事会共同制定了（EC）第1760／2000号法规，建立了对牛的验证和注册体系，并对牛肉和牛肉制品的标签标识作出了规定。根据法规，欧盟每一成员国都必须建立牛的验证和注册体系，这一体系包括以下因素：牛耳标签、电子数据库、动物护照、企业注册。根据该法规规定，凡在欧盟市场销售的牛肉，均必须执行强制性标签标识规定。
1．              有关法律框架分析
欧盟第1760／2000号法规共分为三章二十五条。其中第一章“牛类牲畜的标识和登记”对立法原则、概念、标识和登记系统的组成要素、有关操作程序作了详细说明。第二章“牛肉及牛肉产品的标签”，分别对强制性团体牛肉标签系统、自愿性标签系统、通用规则等方面作了规定。第三章“通用的条款”，对欧盟成员国的义务，委员会的检查、评审、监督等方面作了阐述。
根据法律规定，在销售的各个环节，经营者均需对牛肉加贴标签。按照规定，标签内容包括：牛的出生地、饲养地所在国家（包括第三国）、屠宰地所在国家、参考号、屠宰场机准号、切割厂批准号。而对于从欧盟之外第三国进口的牛肉，则须在标签上注明“产地：非欧盟国家”和“屠宰地：XX国家”。如标签含有上述强制性标签规定以外的信息，经营者还应提交一份说明书报成员国主管部门批准。如果牛肉生产的全部或部分过程发生在第三国，牛肉经营者需在牛肉上加贴相应标识。与标识相关的说明书需事先由第三国主管当局通报欧委会后方可在欧盟境内使用。
2．  立法目的
为了保持和加强消费者对牛肉产品的信心，避免误导他们，有必要建立一个框架，在此框架中，消费者能够通过标在牛肉产品标签上详尽且清晰的说明，知道所购买的牛肉产品的状况。为了达到上述目的，法律在以下两个方面作出了规定：一是在生产阶段建立一个有效的系统对牛类牲畜进行标识和登记；另一个是在市场营销阶段，基于客观的准则，创立一套具体的团体标签系统。
3．  立法原则
为便于溯源，无论是强制性的还是自愿性的牛肉标签制度，法律规定经营者和组织都必须建立一个关于牛肉生产及销售各个过程的鉴定和综合登记制度。同时规定在执行登记制度时，应特别记录清楚活牛、屠宰后的牛或牛肉块的到达和离开时间，以确保其到达和离开符合有关规定。
4．  管理措施
根据法律第13条规定，对于饲养了30d或不足30d的牛肉，在成员国或第三国出生或屠宰的，不需要提供成员国或第三国的有关信息。若饲养日期超过30d，则需要提供有关信息。
根据法律第16条规定，一个成员国根据获准的规范对零售包装的牛肉进行标识后，将其出口至另一个成员国并在那里销售，但其标识规范事先未得到该国的认可，那么必须做到：①包装保持不变。②对牛肉进行包装的成员国所批准的规范涵盖了在其他成员国进行销售的条款。③根据批准的规范，批准该规范的成员国须预先向即将销售其包装牛肉的其他成员国提供所有必要的信息。
为了确保规范的有效执行，独立机构和主管当局应当介入经营者和各类组织的各项记录，定期对其进行检查。根据法律第16条的规定，经营者和各类组织任何时候都不得拒绝委员会的专家、主管当局和相关的独立机构对其牛肉标识及各种记录进行检查，以证明标签上所标识的信息是正确的。
主管当局和独立机构将定期进行检查以防止错误标识。每次检查后，必须出一份检查报告，其中包括被检查方的不足之处、建议其整改的措施、整改的最后期限以及给予的处罚。
成员国的检查必须确保牛肉标识的准确性。鉴于相关规范的复杂性，成员国的检查必须经常、适时。经营者、各类组织和独立管理机构必须就所有的相关信息与主管当局进行交流。
为了确保进口牛肉的标识与共同体牛肉的标识具有同等的可信度，法律规定委员会将检查从第三国收到的通知。当委员会确认有关第三国执行的程序或应用的标准符合法律的条款时，必须将完整的通知发送至各成员国。为了确保第三国牛肉标签制度的可信度，委员会可能会要求其提供附加的信息，而且可能根据获得的信息采取必要的措施。
法律规定委员会可以对第三国进行检查。为了确保对第三国的检查顺利进行，委员会需要事先得到相关第三国的同意。如果得不到同意，委员会将采取必要的措施。
5．  处罚
法律规定有必要建立相应的处罚机制。如果经营者没有按照强制性标签制度的规则对牛肉进行标识，或者经营者按照自愿性标签制度对牛肉进行标识，但有悖于欧共体的有关规范或按照没有获准的有关规范进行标识，那么必须对其采取惩罚措施。同时法律要求：
（1）成员国必须明确，一旦违反了欧盟第1760／2000法规，将受到处罚。成员国必须采取一切必要的措施确保该法律的贯彻执行。所施以的处罚将是有效的、相称的和利于改正的。
（2）根据欧盟第1760／2000第18条规定，在牛肉的标识中出现下列情况将受到处罚：①未遵守强制性标签制度。②在实行自愿性标签制度中，未遵守有关获准规范，或规范未得到批准。
成员国将要求从市场中撤走牛肉，直至按照有关法规重新对其牛肉进行正确的标识。
三、日本有关法律
1．  《食品安全基本法》
《食品安全基本法》是于2003年5月获得国会通过，从2003年10月1日开始施行。基本法共分三章三十八条，其中第一章“总则”中把立法目的、概念、国会的责任、地方公共团体的责任、食品公职事业主体的责任、消费者的作用等方面作了详细说明。第二章“制定政策的基本方针”中从食品健康影响评价的实施、促进信息和意见的交换、完善实验研究体制、国内外信息的收集、整理及有效利用、关于食品安全的教育、学习等方面作了阐述。第三章“食品安全委员会”从组织机构设置、委员会职责、委员的任命、任期、责任、服务、委员长选拔会议等方面作了说明。
《食品安全基本法》的设立目的是确保国民健康，确保食品安全。为实现“两个确保”，法律中明确了国家和地方的行政责任，明确导入食品的风险评价体制。  《食品安全基本法》规定了日本食品安全体系的基本原则和依据，主要有以下几个特点：
第一，树立确保国民健康是最重要的基本理念。从食品的生产到销售的供给行程的各个阶段都必须采取妥当的措施，及时关注国际动向和国民的意见，在科学知识的指导下对国民健康造成的不良影响做到防患于未然。同时明确国家、地方和食品相关事业主体的责任及消费者的作用。
第二，将实施食品健康影响评价作为确保食品安全的实施政策的基本方针。根据评价的结果制订政策，促进相互间信息和意见的交流，理顺应对重大食品事故等紧急事态的体制，规定相关行政机关必须相互密切配合。同时规定，对确定的具体措施的实施基本事项必须向全社会公布。
第三，明确地方政府与消费者共同参与的责任。法律明确食品相关企业承担食品安全保障的最主要责任，同时消费者能够受到相关的教育并能够参与政策的制订。
第四，在内阁府设置有学识经验者组成的合议制机构——食品安全委员会。为改变以往的部门分割管理的弊病，在内阁府设立食品安全委员会。主要工作为实施食品健康影响评价并根据评价结果发出劝告。规定委员由两议院同意，由内阁总理任命。食品安全的新行政组织的特征是：“风险评价”与“风险管理”两条线的明确分离。例如，食品安全委员会对食品中的添加剂、农药残留等对人体健康的影响作出科学评价（“风险评价”），而基于评价结果采取检查、限制等具体政策（“风险管理”）的是农林水产省和厚生劳动省。具体以疯牛病为例，食品安全委员会的工作为肉骨粉的安全性评价、判断无感染危险的处理方法等，并向农林水产省发出劝告。根据劝告，农林水产省采取控制进口、限制使用等措施。    食品安全委员会的任务是评估食品对健康的影响，根据评估结果建议农林水产省、厚生劳动省等采取对策。各省厅根据建议实施限制或禁止进口等具体政策后，食品安全委员会再对政策的适当与否进行监督。
食品安全委员会将由毒性学、微生物学、公众卫生等领域的7名专家组成。此外还在食品添加剂、转基因食品、农药等领域设置专门委员会，有200多名兼职委员。
2．  《牛肉生产履历法》
《牛肉生产履历法》是于2003年6月获得国会通过，2003年12月1日开始实行（附则第一条于2004年12月1日执行）。法律共分为六章二十四条。其中第一章“总则”中把立法目的（第一条）、定义（第二条）作了详细说明。第二章“牛个体识别记录本”中，对于牛个体识别记录本的制作，确保措施、识别记录的信息发布等方面作了阐述。第三章“牛的出生等的登记及耳标管理”中，对牛出生以及进口的提出，耳标的装配，禁止取下耳标、转让和接受转让的提出、死亡、宰杀以及出口的提出等方面作了详细说明。第四章“特定牛肉的表示等”中，对于出示个体识别号码、销售方的个体识别号码的出示、特定料理提供方的个体识别号码的出示、账簿的准备、劝说及命令等方面作了阐述。第五章“杂则”中，对报告以及检查、相关行政机关的协作、追加措施等方面作了说明。第六章“罚则”中，对违反法律的五种行为作了说明。附则共分八条，分别对法律的施行日期、经过措施、罚则、对法令的委任等四方面作了解说。
由日本首相为本部长的IT战略本部，在2003年3月揭示E-Japan战略内容，针对食品生产履历项目，就明确指出“在2010年前实现所有食品的生产履历”的目标。
第一步就是2003年6月国会立法通过，并编列11亿日元预算执行，12月1日起实施的《牛肉生产履历法》。
该法律规定，在日本国内生产的牛，约450万头，在出生阶段，都必须设定十位数的个别识别号码，由设于福岛西乡村的家畜改良中心，集中管理每一头牛的资讯，例如号码、出生年月日、品种、移动记录等。
每头牛的个体识别号码，必须传达给生产农家、加工业者、流通业者、零售业、外食业者，消费者可以在家畜改良中心的首页中，用标明在牛肉包装上的个体识别号码，查到牛肉的8项基本资料，如性别、出生年月日、饲养地点、饲料等。
法律规定每头牛从出生开始就要佩带耳标，耳标应注明牛的识别履历包括出生报告（时间、地点、母体识别号）、农家条码、种别等。屠宰分解后的每一部分也必须加上标签方能出售，要让消费者从货架上拿到的每一小包装牛肉盒上都能查到上述信息，违者将处以30万日元的罚款。日本在全国建立了牛个体识别数据库，从2004年12月开始消费者将能直接从网上核对所买食品的各种信息。
四、措施和建议
通过对欧盟、日本几部有关农产品质量安全法律背景的了解及对法律框架的分析，可以发现许多做法和经验值得中国借鉴。具体而言，可以采取以下几条措施：
1．              改革监管机构
在中国农产品质量安全立法过程中，应当改革现行的监管体系，明确成立由有关方面组成的委员会，对农产品质量安全存在的危害和潜在危害进行评估，定期发布农产品质量安全风险评估报告。委员会的人员应该包括生产者和研究专家，来推动与农产品质量安全相关的研究。
2．              增加投入，逐步建立农产品可追溯制度
中国政府应通过对生产和营销企业进行监管，加大投入，促使企业严格控制农产品质量安全，追溯农产品生产、加工、流通等各个环节，减少企业和生产者在实行产品可追溯制度过程中的负担。在立法过程中应当明确规定国家推行农产品分级包装销售。对包装销售的农产品，应当要求标明品名、产地、生产日期、产品的品级等内容，逐步在全国建立起农产品可追溯制度。
3．              加快立法进程，提高农产品质量安全水平
在认真贯彻实施已有农药、兽药、饲料、动植物检疫防疫法律法规的基础上，加快农产品质量安全立法方面的工作，尽快出台农产品质量安全管理方面的条例和法规，并将无公害农产品、绿色食品、有机食品认证纳入其中，从法的角度规农产品生产者、经营者的质量安全责任，对农产品质量安全实行市场准入制度，对不安全的农产品依法进行查处和销毁。
4．              加大农产品标准制修订和标准研究力度
为了提高农产品的国际贸易竞争力，要根据加入WTO后的新情况，建立标准基础性研究机构，加强标准的研究工作，要及时跟踪并参加有关国际标准组织的活动和有关国际标准的制修订工作。同时要立足基本国情，借鉴发达国家的经验，制订和修订与国际标准相接轨的中国无公害农产品质量标准和生产技术规范。
作者：农业部农村经济研究中心    陈华宁
来源: 《世界农业》 2007年第09期