西昌钢钒:如何推进公共预算改革——上海闵行区等地的做法

如何推进公共预算改革——上海闵行区等地的做法

天则经济研究所401次学术报告会：

主持人：盛洪

主讲人：蔡定剑

评论人：杨志勇、贾俊雪、温来成

盛洪：

天则经济研究所双周论坛的历史很久了，今天是第401次学术报告会，我们有幸请到了蔡定剑教授。蔡教授现在在中国政法大学宪政研究所，他在宪政研究方面颇有成就，写了很多文章，做了很多呼吁。最近，蔡教授又发表文章对暴力拆迁提出了批评和建议。同时，他还关心宪政建设，包括财政的相关问题。政府职能的发挥要依靠财政的正常运转，所以财政在中国非常重要。这里的问题是，公共财政是取之于民的财富，政府应该如何利用公共财政更好地为老百姓服务。钱并不是到了政府手里，就能自动实现服务百姓的目标的，我们需要有适宜的制度安排。今天蔡教授报告的题目是：如何推进公共预算改革——上海闵行区等地的做法。地方的这些财政改革实验并不单纯是行政改革，它还有更深的涵义。下面，有请蔡教授为我们作报告。

蔡定剑：

拆迁条例是我今年很关注的一个问题，我之前写了一篇文章，成了第一个点火的人。后来，有另外五位教授站出来，媒体也对这个话题进行了大量报道。虽然有些结果并不如我们此前期望的那样，但是进步还是很大的。我的主张是，土地公共征收要以规划为前提。规划是一个民主的过程，比如，城市规划是城市议会批准的，而此前，有完整的公共参与程序。中国的拆迁条例始终没有出现一个我希望看到的词，即“利害相关者”，而这些利害相关者恰恰应该享有民主参与的权力。公共利益的界定很困难，它要以城市规划和公众参与为前提，然后还需要司法判断，因为大家对公共利益会有不同的看法。行政法上有个平衡原则，目的虽然重要，但手段过当也不行。不能为了很小的公共利益，损害很大的私人利益。

今天跟大家报告的内容是如何推进公共预算改革。很多媒体及公众都比较关注这个话题，也是时候在两会上对其进行讨论了。去年，民间人士推动了广州市公共预算的公开，上海很快出台了公开公共预算的实施办法，中央政府也表了态。今年，北京市人代会上还规定人大代表可以把预算带回家，预算不再收回，不再作为国家机密了。可见，全国现在已经出现了公共预算公开的趋势。

这三年间，我们一直和财政部财科所合作，在上海闵行边实验边研究。我此前对公共预算不甚了解，但是这个事情太重要了。我们研究宪法的都知道，议会的成长就是夺取国家税收和预算权力的过程，英国议会就是这样发展起来的。另外，美国国会也不会讨论奥巴马的国情咨文，而是在三月份预算出来后，就预算讨论到十月份。相比之下，我们的人代会经常讨论的都是宏观大计、政府工作报告等，这是没有太大用处的。

我们看一下2009年的预算，中央直接支出一万四千，将近一万五千亿。其中，一般公共服务花了一千两百亿，大概占6.7%；国防有四千七百亿，占31.5%。我们这几年的开支还是很大的，主要是中央经费开支。下面看一下民生项目，教育占4.1%，社会保障和就业占2%，科技投入占2%，卫生占0.37%，环境保护占0.25%，教育、社保、医疗、环保四项加起来还不到7%。这能说是以民为本、保民生的预算吗？所以，我们只有看预算，而不是听报告，才能真正了解国家的政策。也希望今后媒体更多地关注政府在民生项目上花了多少钱，而不是报告讲得有多好。

首先定义一下公共预算。我前几年参加公共预算方面的项目时发现，财政学家言中公共预算的概念和宪法学家不太一样。财政学家对公共预算的一种解释是，把国家财政的钱投入到公共服务里。我不这样认为，因为政府所有的服务都是公共服务，给公务员的支出也是公共服务。我理解的公共预算是个公共过程，预算的决策、执行和监督等等，都是老百姓民主参与、讨论和决定的过程。我正是从这个角度出发，对公共预算改革进行研究的。2006年，我参加了APEC关于预算公开的一个会议，大家都在谈如何保持政府公共预算的资产负债和收入支出表的透明性，而我们还在谈政府公共预算能不能公开的问题。可见在这个方面，我们国家还非常落后。

下面，我介绍一下中国在公共预算方面做了哪些改革。首先，中国公共预算改革的背景是：中国经济高速发展的同时受到政府腐败的严重困扰。每年财经审计报告都能查出大量的资金滥用、盗用和违规使用。比如2004年，国资委就有四千亿没有上报人大进行审查。但是，审计部门的工作只是杯水车薪，我多次发文指出，审计查出来的都是末端的问题，解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督。在新加坡，腐败有97%的概率被发现，但到了泰国，这个概率只有5%，这就导致不管泰国的刑法多严酷，那里的贪官都敢贪污，因为人都有侥幸心理。同样，审计只是一个很小的部门，贪官们根本不怕。要解决贪污问题，必须把预算做好，让大家都来监督。所以，建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标，也是中国政治改革的重要内容。

中国的预算改革是从1999年开始的。1992年以前，中国实行计划经济，资源的配置由中央计划决定，预算只不过是计划的反映。计委实际上是中国真正的“预算决策机构”。由于计划是跨部门的，因此，预算历来就不是以部门为基础进行编制，而是按支出功能进行编制的。1992年的市场经济改革开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。但是，直到1999年，并没有对预算进行改革，而只进行了财政体制改革。其重点是中央与地方财政收入分配关系，而不是预算改革。虽然传统的以计划为主导的财政资金分配体制已经开始衰落，但由于预算改革的滞后，中国没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，出现了部门各自为政，都有自己的小金库，在不同银行开账户。国家没有统一的预算，财政部门也无法掌握所有资金的情况。此时的政府预算不完整，呈现出 “碎片化”状态。预算从来就不是一个有效约束财政的工具，也不能反映政府财政活动的全貌。我国过去预算管理制度存在以下严重缺陷：

一是国家没有完整、统一的预算。各级政府和政府各部门不是单一账户，而是在商业银行多头设立账户，预算和非预算资金分散在单位开设的账户中支出。各级政府和部门不但有预算内资金，还有大量的“预算外收入”，这些资金来自改革以来政府各部门扩大有收费罚款权力和土地出让金，这些钱被部门收取留用，并由部门支出，并不在政府的预算中反映出来。目前，我们的收入分为三大块：税收收入，收费和罚款和土地出让金。现在的预算主要反映的是税收这一块，有的地方把罚款纳入预算了，但土地出让金基本没有。

二是没有规范的政府采购制度。各政府部门直接通过自己在商业银行的账户对为政府提供的商品和服务支付款项，而不是公开的政府采购。这是腐败的一个重要途径。

三是没有建立起有效的财政监管和严格的会计制度。财政和审计部门不能对政府发生资金支出活动的财政交易进行会计记录和集中监管。

四是人民代表大会没有对预算进行实质上的审批。预算只做非常粗线条的分类，预算信息非常简单，它使得人大很难对预算进行实质上的审查监督。预算也很难反映政府资金的流向。

可见，预算既缺乏完整、有效的政府内部行政控制，又缺乏外部的政治控制，预算缺乏透明度，每级政府可能只有很少的几个领导人知道预算，资金分配到各部门时又只有具体掌管资金的人才知情。既没有内部的控制，又缺乏外部的监督，所以，资金的滥用、违规、低效率、浪费和腐败到了极点。

1992年中国开始实行市场经济改革后，建立一个现代公共预算体制来改进支出管理的要求变得越来越强烈。1994年，中国颁布《预算法》，在一定程度上为建立一个新的预算体系奠定了法律基础。但是，直到1999年，中国开始了新一轮的财政改革，才将改革的重点转到加强对支出的管理。这一改革目标是重新构造预算编制和执行过程，主要包括：

一，实行部门预算改革。即强调政府预算以部门为基础进行编制，部门的预算必须包括它所有的收入和支出。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。

二，实行国库集中收付的财政体制改革。即政府部门建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制，来取代分散型财政管理体制。

三，实行政府采购。2002年制定《政府采购法》，在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制。现在政府采购中有不少黑箱操作，比如政府采购的会议点九华山庄，那里只有房价是便宜的，菜价比其他地方贵了一倍。

四，进行政府收支分类改革和细化预算编制。这是财政部近几年致力推行的。对政府收入进行统一分类，全面规范细致地反映政府的各项收入；建立支出功能体系，使预算更清楚地反映政府的各项职能活动；建立支出经济分类体系，全面、规范、细致地反映政府支出的具体用途。2007年起，财政部推动了财政的细化和部门预算，包括经济分类、功能分类和部门分类，但这些动作都是在政府内部进行的，还没有推广到外部。

对改革进行一下简单的评价。1999年开始，中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革，主要是以建立集中完整、统一的、以提高资金效率为目标的财政预算管理体制。这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系。但改革主要还只是政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。也就是说，政府部门花钱，财政等部门可以监督，但老百姓看不到。

由于预算改革逐渐地将预算权力集中到财政部门手中，涉及到即得利益和权力格局的重新调整。因此，出现了一些抵制改革的情绪和力量。比如有人质疑在现有体制下财政部门能否有效地统一制定和执行预算。有的部门要求继续保留部资金的二次分配权，抱怨国库集中支付体制缺乏灵活性，并指责目前的预算改革是财政部门为了集权目的等。所以，当前仍然有大量非正式制度和潜规则在起作用。

我们可以看到，改革主要是以加强行政内部控制为目标，是有限的改革。中国要建立现代的公共预算制度，需要完全完成从行政控制到法律控制，从法律到民主的过程，这样才能最终实现公共预算的民主控制和公开透明。由于长期以来政府官员缺乏预算法制观念，财经纪律极其弱化，预算领域充满了各种非正式制度，而不是法制原则。预算中随意挪用、浪费和腐败等现象不胜枚举，每年由审计部门查出的财政违法资金都难以计数。如果不能在中国的预算中确立财经纪律和会计制度的有效约束，增加透明度，实行法制，那么，无论采取任何预算都不可能切实地改进资源的配置效率和财政管理效率，不可能有效地控制支出，也不可能杜绝浪费与腐败。所以，以实现预算的行政控制为目标的改革，要真正建立起对预算的硬约束，实行法制化和建立预算的公共责任，仅有行政的内部控制是不行的，必须强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程，实行公共预算的公开化和民主化改革。

我们改革的方向是法制化、透明化和民主化。预算法制化就是使预算的编制、审查批准、预算的执行、决算和监督有规范法定的程序。法制化保证预算编制信息的充分提供，预算编制和执行机关的责任明确，会计纪律的严格，不严格执行预算和违法行为承担法律责任等。以保证预算统一、规范、严格实现预算的目的。

加强对预算的审查监督是1999年进行的改革：一是全国人大常委会作出《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，表现了；二是全国人大常委会和地方人大常委会成立了协助人大进行预算审查的工作机构——预算工作委员会，以加强人大对预算审查的能力。另外，预算审查程序的改革使人民代表大会的专门委员会和工作机构可以提前对政府预算进行预审。现在政府预算要提前1个半月交人大财经委和预算工委进行初步审查，根据委员会的审查意见，再由全国人大进行审查批准。因为人大会议时间很短，人大代表也并非全有相关的专业知识，所以人大很难真正行使审批的权力，将预算审查的重点环节放在财经委和预工委是合适的。此外，审计法也得以实施。人大常委会要求政府审计机关每年向它报告预算执行情况，加强了对预算执行的监督。有的地方人大财政委员会还建立了与政府财政部门的预算执行信息的电脑联网，提高了预算执行的透明度。但这只是国家机关之间的，对老百姓还是不透明。

这些改革有助于人民代表大会从外部对政府预算进行政治控制，进而有助于增加政府预算的公共责任，促进预算民主。但是，人大没有进入预算审查的角色。仍然是形式上的审查。人大也缺少预算审查能力。政府预算细化以后，人民代表大会代表对预算由过去看不懂，到现在的没有时间看。要实现预算民主化的政治控制，需要提高人大的审查预算能力，这不是一件简单的事，需要中国政治体制改革及人大整个机构的改革。我们都知道，人大会议最长也就半个月，去年更是破了纪录，只开了八天。八天的会议要审查十几个议程，还要讨论法令，用于讨论预算的时间只有半天，这怎么可能够呢？综上，改革主要包括预算的统一化，内部的规范化，加强了财政部对预算的控制，增加了人大对预算的预审，加强了审计部门的监督，但这些都还是内部的过程。

以上是对公共预算改革背景的简单介绍。我们研究所怀着理解公共预算的目标，从2005年开始致力于推动真正的改革。于是，我们就开始寻找合作对象，最后确定为上海闵行。闵行的书记原来是学宪法的，否则可能很难同意这样的改革。云南个旧、红河，广东的南海，河南的焦作等也都在做预算改革，但这些改革主要都是预算的绩效评估。现在财政部也在推动预算的绩效评估，但是领导们似乎关注的也只是绩效预算，并没有提到公共预算的过程。绩效预算是预算改革很重要的一个内容，是指政府财政部门对预算的项目进行打分绩效评估，比如，建立监控系统的项目等。这个当然是有意义的，它加强了财政部门对项目合理性、有效性、节约性的评估，但它还是内部控制，还是财政部门控制预算项目的方法。但我们在上海实施的绩效评估与此不同，它是民主化的过程。中国发展研究基金会也在做公共预算，他们主要在社区层面进行，即政府给社区一笔钱，由住户讨论决定是盖老人休息所还是绿地等。我认为做的比较好的是浙江温岭乡镇一级的预算改革，它有点民主的色彩，即人大通过民主讨论来决定乡镇级别的资金怎么花，但这种改革中，仍缺少乡级以上的政府来做全面的预算。

我们根据财政部政府收支分类改革计划，在上海闵行做的是一个全方位的公共预算的改革试点。改革遵循科学理财、民主理财、阳光财政的精神，实现以下三个目标：一，预算编制的科学和细化。现在细化基本都做到了，有些地方的预算甚至细到了各个单位，看得我眼都花了，却无法了解预算的整体框架。所以，预算编制还要科学化，要有可理解性，可读性，能充分反映必要的、受大家关注的预算信息。二，预算审查的民主化和程序化。预算审查批准的过程中，一定要体现公众参与，体现民意。三，预算执行监督的科学化，建立预算绩效评估制度。这三方面的改革是一个编制、审查和监督系统过程：

首先，编制一套科学、详细的预算。我原来是想建立预算账户，这是美国预算编制的方法，但是财科所不太同意，说不适合中国国情，后来我们就放弃了。这项工作需要预算编制方面的专家，在财政部实行的收支分类改革计划的基础上，借鉴国外预算编制的经验，研究一套适合我国的有很好科学分类的预算编制方法，使每个预算单位建立详细的预算财政财户，使人大和公众都能看得懂，每笔资金都有清楚的安排。

第二步，建立一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主审查预算的制度。在审查批准程序中，要有人大有关专门委员会的提前介入，有公众参与的程序安排，审查中有人大代表和人代会中充分讨论和辩论，人大对预算也有修正的权力。这个环节主要是做到审查批准程序化和民主化。

第三步，加强对预算执行的监督，使之更加科学规范和具有可操作性，同时建立部门预算绩效评估制度。刚才说政府在推动项目的绩效评估，而我们的改革以人大为中心，使人大建立起对政府部门的预算绩效评估，即人大对政府部门预算执行的制度和纪律等进行评估，这一点项目评估很难做到。因此，人大的预算绩效评估是建立在项目预算评估基础上，更高层次的评估制度，这目前在中国还没有先例。其实，为监督预算，还要规范结算制度。现在，每年人大会上都要报告结算，和预算一样，每次都是说预算完成得很好。其实，如果我们把预算做好了，结算很简单，就是提交一张预算结算的对照表，如果按要求执行了预算，那没问题，如果执行中有变化，必须做出说明和解释。这样就使监督变得更加现实，更加具有操作性。此外，人大要发挥监督作用，可以指定政府部门就人民群众关心的项目进行审计，要善于利用审计部门进行审计。审计有两个重要方面：财务审计和财政审计。人大应该督促审计部门进行财政审计，而不是具体的财务审计，那是会计师事务所的工作。整个预算改革的过程应该体现财政公开透明和阳光财政的精神。

下面，我介绍一下我们在闵行做了什么。闵行的改革是分三年，逐步推进的，毕竟中国的情况不允许一步到位。我们第一步改革了预算编制方法，使预算信息的充分、科学、透明和简明易懂，有利于人大进行审议。我们在2007年，要求当地财政部门向人大提供了比较详细的预算，有三百多页。但是预算细化以后，人大代表还是看不懂，所以我们的第二步就是，去年设计了一个预算的表格，希望进行推广。2009年，政府给人大提供了这样一个预算，它不是非常详细，因为太详细了代表们看不过来也理解不了。我们把预算信息进行了分类，从财政的收入到预算的支出都集中到了11张表上，基本把收入和支出都反映了出来。支出一般都是按经济和功能分类，我们着重的是部门分类。我们2009年的设计上有表，有编制，有目标描述，还有饼图等，可以说是图文并茂，在国内其他地方还没有见到过。人代会上我们就代表对该表的满意度进行了调查，满意的比例达到了89%。虽然还需要改进，但这个数字说明大家对这个表还是比较认可的。而一年前的调查结果是，大家满意度只有34%，普遍反应看不懂，没时间看。财政部、全国人大、财经委等要规范预算信息，我们现在就希望抓紧时间对表格进行完善，以给这些机构作参考。我们现在有一个表格，闵行也还没有做到，但是我们希望今后国家都能用这个表格。

这张表是部门预算表，信息都是分类列示的。以前的表格不这样，而是一下就细化到某个单位。部门预算表的第一张是部门的支出总表，有过去三年的预算综述，方便了解预算的发展趋势，然后是基本支出和项目支出两大块。第一块基本支出包括两类：一类是人员经费，如基本工资、津贴补助、社保医疗住房福利和其他；一类是日常运行，如日常办公费、交通和公车运行、差旅接待费和其他。第二块项目支出也包括两类：一类是经常性项目支出，即除政府机关提供的正常服务外，进行的会议和培训、调研和活动、出国费用，商品服务的购买，公共给付等。另一类是非经常性项目支出，即不是经常发生，就像上海今年举办的世博会。这里包括如购车、家具和信息系统等特别购置和大型庆典等大型专项活动。申请项目的时候需要有一套项目申请的表格。在国外，基本支出一般不变，它是控制机构官员控制膨胀的手段。机构不变时基本支出是不变的，机构扩大需要增加基本支出时，需要议会审查批准。而且编制增加需要有法律规定，比如要依法设立环保机构，增加相关人员，这样才能得到合法的拨款。

上面第一张是功能支出表，第二张是按经济分类的表。可以看出，这两张表和我们设计的部门预算表不一样。我们设计的表中，第一张是人大、党委、政协等整个政府机关的总表，第二张是各个政府的具体机构的，第三张表是政府机构下的单位的，比如，发改委下就有很多局。还有一张更详细的表，不提供给人大，但是可以在网上查询。比如教育局，它可能管理着一百个中学，原来是把这些中学全列出来，这样大家看着就很头疼。其实类似的信息并不是每个人都关注的，所以，我们就不再把这些信息放在给人大的表中。整个预算表格分类分层次后，大家会更容易理解，这也是我们希望向财政部宣传推广的。

我们在闵行做的第二件事情是改革预算编制方法，转变为以结果为导向的预算编制，这在国内都是很靠前的。目前国内的编制是以资金为导向的，各个部门把预算报上去，财政部门拼一拼，这个部门砍掉20%，那个部门砍掉30%，这就行了。预算执行得好的意思就是钱没有挪用，也没有多花。但是这样不能反应预算执行的效率，所以90年代以后，许多国家开始采用结果为导向的预算编制。预算管理的重点是支出、投入、产出到结果。投入指政府部门用于某项活动的财政支出，产出指提供的公共服务，结果指政府工作对社会产生的实际影响和效果。原来的预算编制看的只是投入和产出，而我们还要看结果。举个例子，劳动人事部门要提高劳动就业率，措施之一是培训下岗职工，培训费一百万。按以前的方法，培训的效果，能否提高劳动就业率等都不得而知，而按我们的要求，必须有目标，比如要解决两千人的就业问题。从这个结果出发，确定需要接受培训的总人数是一万人，然后再定需要多少培训费。所以，报预算的时候都要报目标，这样监督也很容易，年终检查的时候看原来的目标是否达到就行了。如果最后只解决了一千人的就业问题，这个培训可能第二年就不继续办了。

闵行去年的五个民生项目就是用以结果为导向的方法编制的预算。因为这种预算编制比较复杂，当时各个部门都有抵触情绪。我们就以美国农业部为例，介绍了如何采用分解方法进行预算编制。首先，政府要有个宏观政策，或者叫战略目标，然后再进行分解。美国农业部当时确立了6大战略目标，分成了17个工作目标，又分成了32个业绩目标。运用到闵行，光一个“民生”的目标是不行的，应该把它具体分解为社会保障、医疗保障、教育、社区安全、食品卫生等。有了这些工作目标后，还要再分解出具体的绩效目标。比如要提高劳动就业率，有很多方法：培训、劳动法咨询、增加岗位等。这样，预算管理的重心从花多少钱转移到了花什么、为什么花，进而到效果和绩效如何。

我们详细看一下美国的例子。美国农业部2005-2010年的6大战略目标分别是：提高美国农业的国际竞争力，加强乡村和农场经济的可持续性和竞争力，支持增加经济机会和改善乡村生活质量，加强国民农业和食品供给的安全和保护，改善国民营养和健康，保护和加强国家自然资源基地和环境。这六大战略目标又被分成了17个工作目标，像“扩大和保持国际出口机会”，“支持国际经济开发和贸易能力”等。这些战略目标进而被细化到业绩目标，像增加的贸易价值要达到10亿美元，受援国要达到15个等。

以结果为导向的预算管理改革可以把党委、人大和政府三者结合起来，是党政改革的一个契机。以前，预算都是政府在做，其他机构都不参与。如果实施以结果为导向的预算编制，党委就要参与决策。这在国外的表现是，议会会给政府一个预算指南。比如，美国议会会根据奥巴马的国情咨文制定预算指南，指导政府的预算编制。在中国，党委提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的大具体目标，然后把这些目标做成预算指南下达给政府，政府将党委的战略目标和具体目标细化成工作目标，政府各部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标，人大作为权力机关代表人民审查具体预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标，并批准预算。这个过程就是民主的过程，党委、人大、政府也各得其所。闵行每年3月份要开党委扩大会，讨论预算政策和改革，这种党委开会讨论预算的问题在中国其他地方还没有出现过。

闵行还做了一项改革，就是提高公众参与，这在其他地方也没有进行。每年8、9月份预算有了初稿之后，会通过闵行日报和当地媒体进行发布，供大家公开讨论。可以说，闵行的改革不仅公开了预算结果，其编制过程中，还加入了公众的参与。

以上是闵行区政府关于2009年五大领域民生项目预算安排的意见征询。民生项目被分为了公共治安、劳动就业、公共安全等。劳动就业被分为推进创业带动就业，对就业“双困”人员和“零就业家庭”进行支持，加强职业技能培训和农村社会养老保险区级统筹。概括起来，民生项目被分为了6大领域，每个领域又包括若干工作目标，之后再决定预算的分配，并征求民众的意见。