西安高陵工业园:海外投资“变法”

2011年03月22日 13:32
来源：财经国家周刊

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首部国家层面的境外投资条例正在酝酿中，而更多的政策调整和反思需要在“十二五”破题

文/《财经国家周刊》记者 范若虹

联合国贸发组织公布，中国对外投资总额已经由2008年世界第12位上升到2009年第6位，进入海外投资大规模增长的阶段。

坚持“引进来”和“走出去”相结合，利用外资和对外投资并重，已写入《十二五规划纲要》。

国家发改委利用外资和境外投资司司长孔令龙日前对《财经国家周刊》记者表示，发改委和商务部正在共同起草一部《海外投资条例》，该草案已经几易其稿，最终会上报给国务院法制办。

据悉，为形成建议稿，商务部请有关专家做了对外投资法律法规体系的课题研究。参与课题论证的一位部委官员透露，国务院发展研究中心企业研究所主持了此项课题，该课题的研究成果将成为两部委《海外投资条例》草案讨论的重要参照。

求解“便利化”

目前，一家中国企业“走出去”投资，花费在各政府部门审批上的时间是3至4个月，包括发改委、商务部、外管局等环节，如果是大型国企，还要先通过国资委、商务部反垄断局的审批，等等。

审批，这个在企业并购交易文件签完以后留下的“尾巴”，既增加了交易的不确定性，也会产生风险。

不过，中国政府在对外投资便利化方面已有一些改变。3月14日，国家发改委在其网站上公布了对外投资项目新的核准权限，即从本月起，国家发改委对资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从3000万美元提升到3亿美元，非资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从1000万美元提升到1亿美元，央企限额以下均适用备案制，不需要经过审批。

这一新规定使国家发改委的核准权限从金额上放宽了十倍，权限下放给地方发改委。

然而，从对外投资整体管理体制看，一些根本性问题还未解决，企业“走出去”前，还是需要“把每个庙里的‘和尚’都拜一遍”，才能拿到最终的许可。

近日，课题组负责人、国务院发展研究中心企业研究所所长陈小洪在接受《财经国家周刊》记者专访时表示，进一步实现对外投资管理体制便利化要解决政府分工模式这一根本问题。

包括美国、日本、韩国在内的大多数国家都是实行对外投资“一个窗口、分工处理”的模式。比如，美国对外投资的对外窗口是商务部，而日本则是财务省通过日本银行统一受理，各部门的协调管理均在后台，因此不会出现重复报批审查的现象。

陈小洪认为，这种模式可供中国参考，便于减少多头审查带来的时间成本，进而提高政府管理的便利化水平。

便利化的另一根本问题是改进政府核准的内容，从本质上明确核准的功能目的。

中国目前的核准办法，是要求企业在对外投资前向政府部门提交项目及投资可行性报告，目的是为防止企业投资失误。

这一政策源于中国外汇储备短缺和国企为投资主体的时期，但目前大背景已经改变——截至2010年底，中国外汇储备余额已达2.84万亿元，连续五年居世界首位。中国外汇管理方向正在转为“均衡管理”。

同时，对外投资主体日益多元化，民营企业成为重要的投资者，国企投资者不少也是董事会有重大决策权的股份公司，即使涉及到国有企业的投资财务监督也是由国资委来承担，因此，负责对外经济政策的政府部门，不应再承担对外投资效益的主要责任。

陈小洪对记者表示，企业拿着自己的钱出去投资，对于投资的效益和风险都有自己的判断，并自己承担责任，此时政府应该给予企业自主决策的空间，实行登记备案制。

在此原则基础上，政府可以保留对大额用汇和需要政策把关的少数项目的审核。这种分类管理模式被世界上很多国家采用，中国可研究这些做法，并逐步试点推广。

有业内人士评论，能否最终避免多头监管，并简化审核内容，最终还要看各部门之间的协调和博弈。“这些都是权啊，谁也舍不得放。”一位业内人士表示。

从“监管”为主到“服务”为主

陈小洪向记者讲述了他2月份去非洲某国考察时了解到的一些现实情况。根据该国官方统计，中资企业在当地投资9亿美元，而中国自己的统计却是3亿多美元，两个数字相差了整整2倍。

据了解该国经济运行的人士透露，两国的数据分歧与统计方法差异和当地政府的政策倾向有关，但是“中国对该国的真实投资可能有5至6亿美元左右”。

中方掌握的数字与真实投资之间的差距，源自很多“绕道走出去”的企业投资。

所谓“绕道”，就是“绕”过行政审批制度，通过贸易项下或者资金对冲等其他渠道转移资金至海外。

据业内人士透露，由于当前个人用汇5万美元以下是不需要任何审批的，现在某些“专门”机构，可以协助个人换汇，往往一个人拿着20个人的身份证，就可以换得100万美元“走出去”。

不只是民营企业，有些央企“走出去”也没有申报。上述人士表示，虽然国资委作为股东知道其对外投资的情况，但是政府各部门之间无须通气，因此商务部也并不掌握这部分数据。

“绕道”现象使中国对境外投资的真实情况掌握不足，包括对项目建设情况，产生的外债，以及外汇流出情况等，信息的缺失可能会影响到国家在宏观经济层面的调控和管理。

专家分析，当前中国政府在企业海外投资过程中确有监管缺位的问题，但同时也存在着过度监管，后者使一些企业倾向于逃避监管。

陈小洪认为，政府职能应该由以监管为主，变为以服务为主，政府首先要完善对外直接投资的支持服务系统，在各方面协助企业预防海外投资风险。

两大威胁

根据对外投资领域学者的分析，当前中国企业“走出去”过程中“碰壁”，主要体现在两个方面，即在发展中国家遇到的政治风险和发达国家对中国企业的安全审查的风险。

2月16日，利比亚局势动荡，引发当地多家中国公司遭袭，即是这类政治风险的集中体现。利比亚当地有75家中国企业、50个项目的工程承包，涉及金额188亿美元。突发的政治风险使中国撤侨超过3.5万人，企业蒙受了巨大经济损失。

政治动荡和国有化征收等风险威胁着中国企业在类似国家的海外投资。

陈小洪认为，保障对外直接投资的安全是政府的基本任务和功能，政府有义务通过外交战略和政策，降低对外投资和有关人员的安全风险；为某些类型的政治风险提供一定的保险支持；并通过双边或多边投资协定，加大对中国海外投资的保障力度。

此外，政府还需支持相应中介机构的发展，为企业提供海外投资风险的评估和信息服务。

另一方面，在发达国家，安全审查成为中国企业进入的一道门槛。

清华大学中国企业成长与经济安全研究中心主任雷家认为，安全审查是很正常的，每个国家都是从自己的国家利益出发来考虑问题，而美国的安全审查，体现了其对本国产业安全和国家安全的关注。

“为了防止某些国家滥用安全审查制度，就需要通过国与国之间关系的调整，相互制衡，使其以后采取行动要慎重一些。” 清华大学经济外交研究中心主任何茂春对记者表示。

2月14日，中国国务院发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，首次确立对外资并购进行安全审查的制度。

从制度上来说，这算是一种“平衡”，雷家说，双方都可以提高门槛，这样，有一天大家也可以坐下来谈判，看看是不是可以同时降低门槛。

然而，学者也表示，中国国务院相关通知的法律效力还是太低了，还没有上升到法律条例的高度，只是一个政策，而政策的弹性一般比较大，约束性和威慑力都不够，需要尽快将其上升为相应的法律条文。

隐忧

长期参与海外并购事务的北京立天律师事务所合伙人张捷，对记者讲诉了他对于当前中国企业“走出去”的担忧。

对于当前大量“绕道”出去的企业，其企业所有者大量加入外籍、放弃中国国籍的现象值得关注。

当前一些企业通过资本对冲、贸易项下或者地下钱庄的方式将资本转至海外，直接或间接投资。为了获得东道国的优惠政策，或者为了出入境的便利，一些人加入了当地国籍，或者持有美国护照，在新兴市场投资。

一旦这些企业家加入外国国籍，那么这些资本将完全脱离中国政府的合法监管，形成“资本外逃”。

虽然目前人民币升值和加息等预期强烈，防止“热钱”进入成为主流，“资本外逃”被普遍认为不是风险，但有学者的研究表明，完全有可能存在这样一种情况：巨额外资流入的同时伴随巨额的资本外逃。

北京大学经济学院教授李庆云表示，在微观层次上，巨额的资本流失将降低国内厂商创造就业的能力。

同时，资本外逃为流失的国有资产提供了“洗钱”机会。当前，中国的FDI中有很大一部分是迂回性外逃资本，客观存在的资本外逃渠道也给其中以回流为目的非法资本提供了“洗钱”机会。

张捷认为，如果承认双重国籍，可能使中国政府保留对这部分外逃资本的管辖权。

插排：

政府职能应该由以监管为主，变为以服务为主，政府首先要完善对外直接投资的支持服务系统，在各方面协助企业预防海外投资风险

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