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建设项目代建制浅议

□李 凌

　　建设项目代建制是政府投资项目管理的创新。2004年7月国务院关于投资体制改革的决定中，对非经营性政府投资项目加快推行代建制提出了要求。目前贵州省推进政府工程实施代建制的工作上已迈出了扎实的步伐。2004年省政府针对实施代建制工作专门出台文件进行了明确，今年六月一日将实施的《贵州省建筑市场管理条例》也对政府财政性投资项目实施代建制提出了明确要求，标志着这项工作将在我省全面展开。本文就建设项目代建制的涵义及现状、实行建设项目代建制的必要性及重要性、建设项目代建制在我国实施中存在的问题谈些粗浅的意见，并对如何推动建设项目代建制的发展和完善提出一些建议。
　　一、建设项目代建制的涵义及现状
　　建设项目“代建制”，是指建设项目业主通过招标和直接委托等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。目前，较为常见的代建管理模式有两种，一种是全程代建模式，建设项目从初步设计批复到项目竣工验收合格之后。另一种模式是两段式代建即项目前期代建和后期代建两个阶段，项目前期代建是从编制项目建议书开始至项目施工总包、监理通过招标方式确定为止；项目后期代建一般从领取项目开工证开始至项目施工保质期结束。
　　国际上项目代建制的运用已十分普遍，美国、加拿大等国家的大型工程公司主要业务形式均为项目代建服务，其中工程总承包业务占60-85%，工程项目管理服务占5-15%，项目组织实施委托专业性公司运作已是一种通行的做法。在我国目前也有二十多个省市开始了代建制的试行和推广工作。推行较早的地区如上海、深圳、厦门等地已形成了一些地域特色。贵州省也在政府投资工程领域中逐步施行代建制。2004年4月7日，《贵州省省级政府投资工程项目代理建设管理暂行规定》出台，其中规定省级政府投资工程项目代理建设管理是由专业化的工程项目管理服务机构对政府投资工程项目进行专业化建设管理的一种方式。凡投资300万元以上且财政性资金投入（含部门预算外资金）占总投资50%以上或使用外国贷款300万元人民币以上的省级非经营性房屋建筑工程和市政基础设施工程，原则上都应实行代建。省疾病预防控制中心综合大楼工程则是贵州省实施代建制后的第一项按照代建管理要求进行管理的工程。2006年，省政协委员活动中心等工程也实行了代建管理。
　　二、实行建设项目代建制的必要性及重要性
　　多年来，国家投资的非经营建设项目的实施，一般都是采取由主管行政部门牵头，相关行政部门协助，成立临时项目建设管理机构（工程建设指挥部）具体负责的方式进行。这种模式的缺陷越来越明显；一是项目管理水平低，工作效率不高，管理人员变动大，各项工作不规范，不能有效积累工作经验；二是无法有效遏制建设单位的投资冲动，建设单位随意增加使用功能、更改设计和扩大规模，最后使建设项目成为“三超两拖”工程，即“超标准、超规模、超概算、拖工期、拖欠工程款”，同时带来很多质量和安全隐患；三是由于每个建设项目的管理班子对项目的管理是一次性的，同时由于建筑市场竞争的激烈，客观上给项目管理人员提供了极易产生腐败行为的环境。事实说明传统的政府投资项目管理模式——“投资、建设、管理、使用”四位一体，弊端十分明显，已经到了非改不可的时候。
　　建设项目代建制是政府投资体制改革的一种有益的探索和尝试，对于转变政府职能，完善国有资产管理体制，健全政府投资建设管理体制，规范政府投资和建设行为，实施阳光工程都具有重要的意义。
　　这主要体现在：一是通过实施政府投资项目管理的代建制，使建设项目的具体实施主要依靠市场机制来进行管理，这有助于规范政府投资项目的管理行为，实现政府职能转变，有利于落实项目法人责任制，通过代建合同明确建设单位及代建单位双方的责任；二是建设项目的代建制管理促进了项目管理水平和工作效率的提高，按照“投资、建设、管理、使用”相分离的原则进行政府投资项目管理，实现决策、执行、监督三者分离，充分利用代建单位的专业优势，提高政府投资项目整体的建设水平，可以有效地保证工程质量和进度，有效控制工程成本和投资，有利于防止“三超两拖”现象的发生；三是建设项目代建制的实施，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，有利于根据市场经济规律充分发挥竞争机制的作用与优势，促进政府与企业关系的良性发展；四是通过建设项目代建制的实施，有利于净化建设市场，加强政府监管职能，建立相对稳定的项目管理班子，健全各项管理制度，加大预防腐败的工作力度，这些都可以极大的遏制各类腐败现象的出现。
　　三、建设项目代建制在我国实践过程中存在的问题
　　（一）目前建设项目代建制的法律法规还需要进一步建立和完善。虽然出台了一些关于代建制的文件，但是法律层次较低，亟需在法律法规中有所定位。现行的法律法规对勘察、设计、施工、监理、招标投标等作了具体的法律规定，而建设项目代建制中还有很多的问题需要法律法规明确，例如：代建单位的性质、资质、运作、代建范围等都尚需进一步明确。
　　（二）建设项目代建制中代建单位尚缺乏明确的职能定位依据。在代建制的项目实施过程中，有些代建单位是与使用单位、投资单位处于平等地位，有些则是处于后者的管辖之下，无法发挥真正的代建作用；项目法人与项目管理代建人的职责不清等。同时，一些项目前期工作、部分专用设备购置可能仍要使用单位来做，造成财务管理、会计核算主体不清、协调沟通不畅等情况。
　　（三）建设项目代建制中，代建单位的水平需要提高、代建市场需要进一步完善。由于很多代建机构都是从原来的建设单位、工程咨询机构、建设监理公司、工程承包公司等转型过来的，其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能完全达到代建机构应有的水平。同时由于符合资质要求代建机构数量的不足，达不到市场竞争的要求，还不能形成成熟、规范、公平竞争的代建市场。例如，我省的代建机构，目前仅有一家，还谈不到市场竞争的问题。
　　（四）建设项目代建制中，与代建制相关的配套措施不完善。代建工程考核和监督制度不严格，考核机制不健全，存在重委托、轻检查等问题；代建保险制度不健全，在赔付金额大，代建单位无力承担时，未建立相应的保险转移赔付制度。有的地方，还根本没有建立代建保险制度。
　　四、推动建设项目代建制发展和完善的建议
　　（一）进一步建立健全项目代建制法规和配套政策。明确建设项目代建制的法律地位；尽快编制建设项目代建制的实施规范；抓紧研究、制定建设项目代建制招标投标管理办法，积极培育建设项目代建制招投标市场；参照国际工程合同范本，组织制定适合我国社会主义市场经济要求的建设项目代建制合同条件范本等。
　　（二）加强宣传，提高认识。目前，建设项目代建制工作的推行难度还比较大，主要原因之一是一些管理部门、业主和社会上对建设项目代建制认识不足。我们一些建设类企业，对项目管理公司应具有的功能、条件和人才不是很清楚，所以我们要加大对推行建设项目代建制的宣传力度，一是要求各地建设行政主管部门提高认识，统一思想，满腔热情的支持建设项目代建制和工程总承包的发展；二是建设行政主管部门和代建制企业要通过各种途径向社会广泛宣传建设项目代建制的特点、优势、典型案例和取得的成效，使建设项目代建制逐步得到社会的认可；三是与有关部门一起，结合投融资体制改革和政府投资工程的组织实施方式改革，组织力量对业主进行培训，通过培训，使业主了解实施建设项目代建制对节省投资、保证质量和工期的作用；四是加强对拟开展项目管理业务的建设类企业进行有关专业知识辅导和培训，提高他们的具体操作能力和水平。
　　（三）加快形成成熟、规范、公平竞争的建设项目代建制市场。一是政府有关部门应总结各地试点经验，规范代建制工作，对代建单位的性质、资质、实行方式、职责、代建项目的范围、代建制的模式等各方面给出指导性的意见；二是进一步强化建设项目代建制专业队伍的培训力度，培养一大批企业所需要的项目管理人才，以适应国内外工程建设市场的需要。运用现代管理科学，对工程建设全过程实施动态、量化、科学的系统管理和控制，培育综合性的工程管理公司。
　　（四）政府投资代建项目要实行工程担保和工程保险。由于政府投资的影响面大，事关政府形象和广大人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保证质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资工程中实行工程担保和工程保险制度。前者强调承包商必须提出履约保函，并将这一条列作政府投资工程承包市场的准入条件，后者则应在政府投资中单列工程保险费，保障工程风险能通过保险公司转移，确保政府投资项目的成功。
　　（五）加强对政府投资代建项目的监督。首先在项目内部，建立严格的内控制度，防止个人舞弊；其次，加强财政、审计、纪检、监察部门的作用，有效的进行监督，要重点推进政府投资管理改革，实现政府投资的管理模式由被动向主动、由事后监督向事前、事中监督的转变，对政府投资的重点项目要上网公布，让社会监督。