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长沙市节约集约用地情况汇报

发布部门：     发布人：   发布时间： 2010-10-12 15:29:03  浏览次数：539

长沙市节约集约用地情况汇报

2010年2月6日

根据国土资源部《关于开展创建“国土资源节约集约模范县（市）”指标框架体系建设调研的函》的要求，现就我市节约集约用地情况汇报如下：

    一、基本情况

长沙是湖南省省会，辖芙蓉、天心、岳麓、开福、雨花五区，长沙、望城、宁乡三县和浏阳市。全市土地总面积1.18万平方公里，市区面积954平方公里，建城区面积242平方公里；全市总人口641万，市五区人口237万。

2009年，全市完成地区生产总值3300亿元，GDP预计增长14.5%；地方财政收入406亿元，增长18.7%；全社会固定资产投资2441.8亿元，增长30.3%；社会消费品零售总额1517亿元，增长19.2%；城乡居民家庭人均可支配收入20217元和9005元，分别增长13%和18%。

2007年12月14日，国家批准长株潭城市群作为资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区。根据“两型社会”建设的要求和长沙市的实际，长沙市建设“两型社会”定位为：在发展模式上，成为全国新型工业化、新型城市化、内生式发展、科学发展的先行样板，循环经济、两型社会、和谐社会建设的示范窗口；在城市建设上，成为具有国际品质、人们引以自豪的创业之都、宜居城市、幸福家园；在经济发展上，成为促进中部崛起的发动机之一和新的增长极，打造中西部地区的绿色技术研发中心、高新技术产业聚集地、现代服务业中心、文化创意中心和农产品精深加工中心。

为了推进长沙“两型社会”建设，我市制订了土地管理配套改革方案，改革的总体思路是：以节约集约利用土地为主线，通过土地管理制度的创新，统筹保护资源和保障发展的关系，完善国土资源宏观调控及市场配置机制、耕地保护机制、节约集约用地考评机制、集体建设用地流转机制、城乡建设用地增减挂钩机制、土地综合整治机制、执法监察共同责任机制等方面的制度，从而实现耕地资源得到切实保护、节约集约用地水平得到显著提高、土地利用监管机制得到创新强化、国土资源市场体系得到完善便民、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到充分发挥，形成国土资源节约和环境友好的机制体制。

二、主要做法

1、从思想上重视节约集约。近年来，随着工业化、城市化的推进，建设用地需求日益增加，土地供需矛盾日益突出，特别是城市基础设施、工业园区、生活居住等各类建设用地需求不断增加。而国家对土地的调控越来越严，近几年下达长沙的农用地转用计划不到需求量的一半。面对土地资源紧缺的现实，市委、市政府深刻认识到，解决用地压力的根本出路在于节约集约，只有抓住“中部崛起”和“两型社会”建设这一历史机遇，大力推进节约集约用地，才能促进经济社会“又好又快、率先发展”。

近年来，市委、市政府把大力推进节约集约用地作为解决土地供需矛盾的重要途径。严格执行土地利用规划和计划，有限的用地计划指标主要用于重点工程、重要基础设施和民生项目，房地产开发等用地主要靠盘活存量土地、处置闲置土地等途径来解决。省委常委、市委书记陈润儿同志高度重视节约集约用地，指出在土地资源紧缺的情况下，要严格控制城市无节制地外延扩张，要在内涵挖潜上下功夫，加大旧城区、棚户区、城中村改造的力度。在推进城乡一体化过程中，要把节约集约用地作为重要内容。

同时，我市积极探索节约集约用地的方法和途径。2007年国土资源部无锡会议以后，我市就把这次会议上由董国良先生提出的人车分流的节地模式应用到新河三角洲的旧城改造中。之后，又把三角洲的节地措施推广到我市黎托武广片区。这几年来，已经初步形成了人车分流、建设高层厂房、优化城市道路设计等多种节地模式，促进了我市闲置土地和存量土地的开发和利用，极大地缓解了建设土地供需的矛盾。

2007年至2008年，省人民政府、国务院相继下发关于促进节约集约用地的通知。为了使国家和省政府的各项政策措施更有针对性和操作性，推动节约集约用地取得更大成效，我市开发园区、县（市）纷纷出台提高投资强度、充分利用地下空间等鼓励和促进节约集约用地的措施，市人民政府及时制定了《关于进一步推进节约集约用地的通知》，推动长沙节约集约用地工作迈上了新的台阶。

（二）从规划上促进节约集约。一是强化规划的控制作用。在编制新一轮土地利用总体规划中，我市坚持耕地保护和节约集约用地的原则，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用，严格控制建设用地总量，控制人均城镇工矿建设用地标准和农村居民点建设用地规模。在本轮土地利用总体规划修编中，全市规划到2020年人均建设用地由185.86m²下降至的163.11 m²；人均城镇工矿用地由108.00 m²下降至103.00 m²；人均农村居民点用地由240.75 m²下降至239.35 m²；中心城区人均建设用地由105.33 m²降至102.21 m²以内；地均GDP稳步增长，由2005年的1285.93万元/平方公里增加至2020年的8304.63万元/平方公里。二是重点片区编制节约集约用地专项规划。在国土资源部批准的长沙黎托片区节约集约用地示范区，根据其自然高差大，公路、铁路聚集等特点，我市采用高铁站场立体组合，地下、半地下空间综合利用，人车分流，农民集中安置，中小学复合利用，市政设施和公共服务设施下地等方式，构建城市立体分层建设的节约集约用地新模式。较传统开发模式相比可节地207.51公顷，节地率达13.6%。根据《长沙市城市总体规划》的人均建设用地指标，经统计，黎托片可居住18.4万人，通过上述节地模式，实际规划可居住37.4万人，若按人均建设用地指标82.83平方米计算，共需用地30.98平方公里，可节约城市建设用地15.76平方公里。通过上述节地模式，优化了土地利用空间结构，增加了10%的绿地率，解决了交通堵塞和办公、生活便捷等问题，从而营造了高质量的人地和谐的新城环境，经测算其城市建设投资也不会增加。共节约造价92.77亿元。三是开展了村级规划编制试点。在修编市、县、乡规划的基础上，将土地利用规划延伸扩展到村庄规划，统一编制村级国土综合规划，实现土地利用规划与城乡规划、产业发展规划、生态保护规划、土地整治规划的“多规合一”。通过国土综合规划，合理安排农村土地利用、基础设施建设、产业发展、土地整治、生态环境保护。通过编制村级规划，结合农村土地综合整治，优化土地利用结构，提高土地利用效率。我市已在先导区和四县（市）试点。宁乡县金州乡关山村全村494.03公顷土地，通过规划进村，不仅改善了村庄面貌，而且新增耕地128.42公顷，新增耕地率达25.99%，同时还可减少建设用地26.10公顷。

（三）从制度上保障节约集约。一是根据部省有关文件精神，我市出台了《长沙市各主要地类控制指标》，确定了严格的城镇、农村、工业、公路建设等五类建设用地项目的容积率、投资强度、建筑密度等控制指标，在大河西先导区先行先试。二是拟定了《长沙市人民政府关于促进节约集约用地的通知》，从控制建设用地总量、切实提高城镇土地节约集约利用水平、推进工业园区节约集约用地、促进农村节约集约用地、强化节约集约用地的监督检查等5个方面进行制度规范，提出了建立供地准入制度、加强开发区土地用途管制、推进城区棚户区改造、开发利用地下地上空间、建立工业用地退出机制等具体措施，并对节约集约用地提出了一揽子考核激励的政策措施。三是确立了制定建设用地节约集约利用评价标准的工作思路。为缓解日益紧张的用地矛盾，推进建设用地节约集约利用和科学管理，在充分考虑长沙市建设用地特色的基础上，经过与相关专家、领导反复研究讨论，确定了制定长沙市建设用地节约集约利用评价标准（以下简称评价标准）的工作思路。具体为：⑴开发区现有建设用地按部《开发区土地集约利用评价规程（试行）》进行评价，每两年一次；⑵其他现有建设用地分城镇和农村两大块进行，决定评价标准制定从以下4方面进行。①分项目、功能区和区域分别设置评价指标体系；②根据功能区和区域评价指标体系不同、组成的复杂性不同，分别确定评价指标权重；③通过对多种技术方法进行分析研究，选定了项目、功能区和区域评价指标体系中单项评价指标标准的确定方法；④选定了采用多目标综合法及指标值标准化法，作为确定功能区和区域建设用地节约集约利用综合评价标准的技术方法。与此同时，进一步优化《长沙市各主要地类用地控制指标（试行）》，加强对新增建设用地的审查，形成一整套完整的节约集约用地指标控制体系（附件一）。四是制定了建设用地节约集约利用考核办法草案。根据建设用地节约集约利用评价标准，制定了《长沙市建设用地节约集约利用考核办法》（草案）（以下简称草案）。草案明确规定了长沙市建设用地节约集约利用考核的目的、考核的对象、考核的内容、考核的计分标准、考核的组织领导、考核的方法及奖罚措施，为长沙市开展建设用地节约集约利用考核工作提供了制度依据（附件二）。

（四）从管理上推进节约集约。一是组建了节约集约用地机构。成立了长沙市人民政府节约集约用地办公室，明确了人员编制和管理职责，负责组织指导全市节约集约用地工作；在市国土资源局设立了节约集约用地指导处，负责实施节约集约用地的具体工作。二是加强了计划管控和用地审查。按照相关规划和用地标准，严格控制项目用地规模。对于超标准的各类用地，坚决予以核减，不符合供地目录和节约集约用地标准的不予供地。通过用地预审等审批和供地环节的把关，全市每年核减不合理用地400公顷左右。三是发挥好典型的示范作用。目前我市正在推进和推广三角洲节地模式、武广黎托片区节地模式、隆平高科技园高层厂房节地模式和先导区土地综合整治模式的试点。通过典型示范，以点带面，不断扩大试点范围，逐步实现从粗放利用向集约利用的转变，保证土地资源可持续利用。

  （五）从模式上探索节约集约。经过不断的实践和探索，我市已初步形成了以下5种节地模式：

一是以咸嘉新村和莲湖村为代表的农民高层公寓式安置节地模式。我市把被征地农民安置纳入城市规划，采取公寓式安置模式，将生活安置与生产安置分离，农民安置房与城市住宅并轨，由区县统一建设高层住宅安置楼，集约利用生活安置用地，节约出来的大量土地建设市场，解决生产经营问题。到目前为止，全市已建公寓式安置房近50万m²，共节地980亩。

岳麓区咸嘉新村原是长沙西郊的一个行政村，该村将670亩生活、生产安置用地中的200亩作为生活安置用地，以集体补贴形式兴建多层公寓房700多套，安置面积7.2万㎡，安置拆迁农户541户，人均居住面积达40㎡。余下的470亩作为生产安置用地，由村集体统建统管，所得的土地收入大部分返还安置小区，用于基础设施建设和发展壮大集体经济，较好地解决了失地农民的后顾之忧。

雨花区莲湖村位于长沙市南郊，共有集体土地2433亩，农业人口687户2255人，按政策核定生活安置地196.72亩，生产安置地238.04亩，原有企业用地36.07亩。我们打破传统安置模式，实行高层公寓式安置，节约土地，发展生产，让村民安居乐业。经村民会议表决，在57亩土地上建两栋30层、建筑总面积达13万㎡的高楼进行安置，每个村民可分配建筑面积60㎡，承担450元/㎡基础正负零以上的房屋建设费用，其余资金由村集体经济组织补贴。依照传统安置方式计算，人均占地80㎡，需要住宅建设用地310亩。而建设30层高楼，人均60㎡建筑，住房建设用地只需80亩，节约230亩可用于生产，节约比例达到74%。节约后的土地，按当地现行200万元／亩的地价，可以获4.6亿的收益。

二是以新河三角洲、黎托武广新城为代表的人车分流、整合地上地下立体空间资源的城市建设节地模式。新河三角洲位于湘江和浏阳河交汇处，改造范围147.16公顷，人口28270人，老企业152个，需拆迁房屋46.68万㎡。通过效益分析，按传统方式改造，公共设施需要政府财政出资，投入产出无法平衡。在规划编制反复论证中，我市确定采用人车竖向分流方案。该方案与原平面设计方案相比，总建筑面积由300多万平方米增至近600万平方米，容积率由2.0增至2.8，开发强度提高了40%，相当于节约土地58.62公顷。以300万元/亩计算，土地增值26.49亿元，且可节约工程投资2.23亿元，绿地率由30%提高到50%以上。2007年7月24日，北京北辰实业股份有限公司、北京城建投资发展股份有限公司联合摘牌，以92亿元竞得新河三角洲1177.8亩经营性用地。从实践看，不但实现了空间资源的有效整合和土地的集约利用，而且使土地资产的价值得以充分显现。目前，该地区修建性详细规划已经市政府批准，已有防洪堤、湘江大道等工程竣工，其他工程正在紧张施工中。

黎托片区是2007年7月经国土资源部国土资函〔2007〕544号批准的节约集约用地试点区，规划总面积为15.22平方公里，项目需征收集体土地1113.74公顷，其中农用地891.97公顷，建设用地221.77公顷，涉及13个村，24863人。该项目用地于2009年5月份完成了农用地转用、征收方案审批工作；节约集约用地专项规划按部里要求进行了进一步优化，已报市政府常务会审查通过。计划2010年拆迁腾地4000亩，于2012年完成片区征地拆迁工作，2009年6月至2013年12月完成片区基础设施开发建设。该项目控制性规划将于今年完成审批，与武广高铁配套的路网工程已基本完成，防洪堤等其他工程正在紧张施工。

三是以长沙经济技术开发区、隆平高科技园为代表的建设高层厂房、标准厂房的节地模式。长沙市现有国家和省级开发园区9个。为了充分利用开发园区有限的土地资源，提高投入产出效率，我市采取鼓励建设多层厂房和引进能在多层标准厂房生产的工业项目，严格审定工业项目的投资强度、建筑密度和建筑容积率等一系列措施，取得明显成效。目前，全市园区工业标准厂房面积达到    平方米。

国家级长沙经济技术开发区提高项目入区准入标准，规定每平方公里投资强度不低于20亿元，产出不低于40亿元，建筑面积不低于80万㎡；对总投资额在20万美元以下的外资项目和投资额在200万元以下的内资项目，进园区配套孵化，待项目成熟后视发展情况供地。目前，园区每平方公里GDP达到36亿元，每平方公里税收达2亿元。

隆平高科技园内有4所科研院校、21家科研院所等驻园单位占用大部分土地，剩下的少量产业用地常年有几十个项目等待用地。隆平高科技园决定筹资建设高层厂房，厂房建成后，由科技园出租给企业使用。其建设的工业厂房最高达28层，最低控制在6层以上。其中“湖南金丹科技创业大厦”的两栋高层工业厂房，一栋已经完工，另一栋正在建设之中。占地25亩，总建筑面积11万㎡，共25层，项目总投资1.8亿元，高94.8米。2004年、2005年到园区投资建设的11家中小企业，建筑面积11万㎡，和“金丹科技创业大厦”建筑面积相当，但是前者占地349.8亩，后者占地仅24.72亩，后者是前者的7%，相当于为园区节省土地325亩。目前，该园区正计划另外新建6栋高层工业厂房。

四是以大河西先导区莲花镇和长沙县北山镇等为代表的农民向城镇集中、土地向规模经营集中的新农村建设节地模式。在新农村建设中，我们按照“两型社会”建设的要求，通过归并零散地块、平整土地、改良土壤、加强道路沟渠等配套设施建设，分片有序地推进田水路林村的综合整治，增加了有效耕地面积，改善了农业生产条件。2008年—2009年，我们投入6.9亿元，启动土地整理项目46个，整理总规模为20余万亩。

莲花万亩土地综合整治项目位于长沙市岳麓区莲花镇境内，包括桐木、立马、大华、中长、新桥五个村，共涉及农户3533户，人口13161人。项目总规模1410.12公顷，预算总投入9357.83万元，整理后可新增耕地面积72.02公顷，新增建设用地置换指标114.14公顷，分别占项目建设规模的5.11%和8.09%。项目第一期桐木片已于2008年12月完成了招投标并开工建设，目前工程进展顺利，完成了3000亩的土地流转，预计2010年4月将全面完成工程建设任务。

长沙县北山镇福安等7个村土地综合整治项目（二期）。该项目一期已由圣毅园现代农业发展有限责任公司投资完成土地平整工程。第二期项目区建设规模为930.72公顷，总投资为5694.87万元。其中省投资片预算投资3679.47万元，资金来源于湖南省土地综合整治项目专项资金；地方投资片预算投资1087.92万元, 由湖南圣毅园现代农业发展有限公司投资；其它投资927.48万元，由长沙市土地综合整治项目专项资金、长沙县各部门涉农资金以及地方配套资金组成。预计可新增耕地30.98公顷，可减少建设用地面积6.26公顷。

五是对城市道路压缩路幅、新建道路取消绿化隔离带，优化建筑、道路、绿化设计等土地空间布局的城市道路节地模式。为缓解日益紧张的用地矛盾，我们在城市建设的内涵挖潜上下功夫。2008年我们对全市待建道路进行重新优化，减折横断面设计，调整绿化带，科学设置人行道和非机动车道，在不降低通行能力的情况下压缩路幅，共节约城市建设用地449亩，等于储备了价值9亿元的土地。 2009年在推进新城建设和旧城改造等工程建设时，对一些道路的路幅按上述办法进行了调整。枫林路由46米降到36米，6.3公里路就节约土地75亩。书院路等6条主干道33.3公里，压缩路幅后节约土地约450亩。劳动路过江隧道从双洞单层通行改成单洞双层，预计可以节约投资5亿元，工期提前11个月，拆迁面积由6万平方米减少为零。同时，对城区现有道路进行优化改造，打通微循环，优化道路通行设计，不仅提高通行能力达15%，还节约了用地。

    三、存在问题

虽然我市在节约集约用地方面做了一些有益的探索，也取得了一定成效，但还存在以下问题：

一是“三规划”衔接不到位，规划执行不力。由于土地利用总体规划修编的时间相差较大，规划的一些内容难以统一，“三规合一”很难落地。城市、村镇建设规划对节约集约用地也没有起到应有的指导作用。有的城市建设详细规划，制定后随意调整；有些村镇建设缺乏规划，已制定的规划也存在质量不高和实施不严的问题。

    二是对节约集约用地的重要性认识不足。一些地方领导干部还没有树立科学的发展观和正确的政绩观，有的片面追求高、大、全的政绩工程、形象工程；有的片面追求招商引资目标，将土地作为招商引资的优惠条件；有的只顾眼前利益，没有长远打算。在推进城市化进程中，一些地方忽视节约集约用地，不注重老城镇的改造利用，习惯于外延扩张。在发展二、三产业中，不从地方产业特色和节约集约用地角度合理布局，造成项目盲目投资和重复建设；有关部门之间协调不力。由于一些干部对节约集约用地的认识不足，致使政府出台的节约集约用地的政策文件执行和落实不到位。

    三是监管机制不完善，执法力度不够有力。制约粗放用地、鼓励节约集约用地的法律法规相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善。建设用地批前、批中、批后的全程监督尚需进一步加强。对闲置浪费土地、违法用地行为的执法监察，存在查处难、处罚难和执行难的问题。全社会“节约集约用地光荣、粗放浪费土地可耻、违法违纪用地查处”的氛围尚未完全形成。

四、推进节约集约用地的建议

（一）要建立城乡一体化地价体系。我国现行的土地市场双轨制不利于土地集约节约利用。农村与城市分割的二元土地制度以及国家对城市土地一级市场的垄断，造成土地市场的“价格双轨制”。这种二元制土地结构在土地转换中的价格双轨制造成了以下问题：农村土地所有者和使用者不能参与土地市场的交易，不能参与分配土地在市场所产生的增值收益，所获土地补偿远远低于农用地在城市被作为建设用地和商业用地的土地价值；由于可以强制低价从农村获得土地，助长了对土地的无效利用，造成城市“摊大饼”式粗放扩张，加大了农田流失率。因此，要加快研究建立城乡一体化地价体系。

（二）要综合运用法律、行政和经济手段。促进节约集约高效用地，除运用法律和行政手段外，经济手段的运用尤为重要。因为运用经济手段，通过提高新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税收缴标准等增加土地使用权取得成本从而控制新增建设用地，把好“入口”关；而对“由增变存”的存量建设用地收取土地使用税（费），更为必要和重要，这是把好“利用”关。同时要大幅度提高违法用地处罚标准，使违法用地的经济成本大大高于依法用地的经济成本，才能更有效地控制违法用地。《土地管理法实施条例》规定的非法占用土地罚款额30元/平方米以下，大大低于包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税等在内的依法用地向国家缴纳的首付税费标准。只有加大经济这只手的力量，同时结合法律、行政的强有力的两手，三手并用，土地“闸门”才能够把住，节约集约高效用地才可能实现。

（三）要建立节约集约用地指标控制标准。首先，全面推进产业用地评估。一是建立区域用地项目信息库。项目单位通过填报“工业投资项目基本信息表”，详细反映项目的产业、投资、占地、容积率、生产工艺、能耗、环保、是否多处占地等情况，作为项目供地联合会审、办理供地手续及项目后评估的依据。二是引入产业评估办法和标准。建立工业项目评估指标体系和评分模型及软件，严格工业项目的用地标准，进一步提高本市工业外资的质量和水平。根据产业发展需要和执行效果，及时对评估办法和标准进行完善调整，提高评估方法的实用性和科学性。三是推进新增工业项目产业评估工作。通过评估从严控制土地指标，做到好中选优，确保重点和优质项目落户，既保障发展，又集约用地。四是建立工业区和工业项目后评估机制。对投资商承诺的投资强度、产出水平、建筑容积率、生产工艺、建设进度、综合效益等内容进行跟踪评估，并采取相应的鼓励或限制措施。其次，制订节约集约用地的导向政策。一是建立区域产业发展导向目录。区域间在产业上相对分工，防止同质化，以减少重复建设和恶性竞争。二是形成存量用地和增量用地的联动政策。建立存量用地集约利用和增量用地挂钩机制。三是制订盘活存量工业用地政策，开展零星工业用地置换，探索工业用地储备，推进土地综合整治、劣势企业淘汰等工作。四是研究制订开发区前期建设用地、招商引资承诺用地的操作办法，重点解决市级以上工业区、市重大项目的供地问题。五是建立集约节约用地的指标评估体系，推进对开发区和区县的集约用地状况评估，定期督查各区县和开发区集约节约用地的情况。

（四）要建立可操作性的集约节约用地技术评价体系。要健全各类建设用地标准体系。按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改各类工程项目建设用地标准，健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地指标。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要严格执行土地使用标准。项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行国家和省出台的各类建设用地标准，依据规定的行业、产业用地控制标准及单位面积的投资强度等因素，综合确定建设项目供地数量。要采取降低路基高度、提高桥隧比例等先进节地技术，降低铁路、公路、水利等基础设施工程用地和取弃土用地标准，尽量减少占用耕地。

以上汇报，不妥之处，敬请批评指正。