政府预算绩效报告发布探讨

     政府预算绩效报告的发布可以使公众清楚认识公共政策的出发点和落脚点以及政府行政管理效能状况。政府预算绩效报告要披露预算绩效管理制度体系、预算资金的产出以及预算资金使用的社会效益三方面具体内容。在探索建立发布政府预算绩效报告制度过程中，中央和省级政府应先行先试。财政部门应承担起编制和发布政府预算绩效报告的职责。
    政府预算制度与政治制度、行政管理制度和经济制度有着内在相互贯通关系。政府预算绩效是政府绩效的资金表现形式。政府预算绩效报告是对政府预算资金使用绩效的完整披露。发布政府预算绩效报告，不仅会起到让社会公众掌握政府资金流向和使用合规性程度的作用，更重要的是会使公众清楚认识公共政策的出发点和落脚点以及政府行政管理效能状况。综合各方因素分析，可以说发布年度政府预算绩效报告既具有迫切性，又具有可行性，当前理应着手设计具体操作框架。
    发布年度政府预算绩效报告势在必行
    政府预算绩效是否公示于众，归根结底取决于人民意志及由此所决定的各项制度变迁。我国制度变革的不断深化、社会思想意识的转变和国际形势的复杂多变，已经形成了强烈的发布政府预算绩效报告的客观压力。
    澄清事实是端正思想认识的前提。伴随着改革的深化和政府预算职能的强化，公共支出成为社会聚焦点之一。各个收入阶层和不同社会群体都在热议公共支出，所得出的结论虽然有共识，但普遍具有强烈的个性偏好特色。应该肯定，公共支出花的是公众交纳的税费，每一位社会成员都有知情权。然而问题是一些思想认识有失偏颇、个别似事而非的观点在社会上广为流传，比如人们指责说中国的公共财政体制出现了大倒退、行政管理费规模世界第一、支出管理无序等。这些观点明显脱离实际。事实是，从2000年起，预算制度就已成为财政改革的重点，时至今日已经建立了以部门预算、国库集中收付、政府采购等为支柱的预算管理框架并有效控制了支出随意性，同时支出政策也早已落在强力推进基本公共服务均等化的基点上，支出结构全盘调整。目前基本公共服务支出（包括教育、医疗卫生、社保、节能环保、国防等）占总支出的比重已达80%多，其中医疗卫生、社保、环保等项支出近年来以20%多的速度递增；在行政管理费支出方面，政策取向一直是压缩日常运转性支出、控制出国经费并取得了明显成效；至于说公款出国3000亿，明显存有数据误差，3000亿可供1000万人（人均3万计算）短期出国，而中国的公务员总数不过1000万左右，怎么可能几乎每个公务员每年都出国一次呢？此外，行政管理费规模无论是绝对而言还是相对而言，都不能说是世界第一，美国财政支出总额全球第一，近5万亿美元（联邦和地方加总），其中行政管理费约1万亿美元，这相当于中国2010年财政支出总额的75%。如果说中国行政管理费支出规模世界第一，那就要超过美国，也就是中国的财政支出有3/4多要用在养人和公务运转上，这几乎是不可能的。实际上，2010年，仅教育、医疗卫生、城乡社区事务、环境保护、农林水事务几项财政支出之和就突破3.1万亿，占总支出比重的35%。
    必须指出，对公共支出的认识并不仅是单纯的收入再分配评价问题，而是事关对改革属性和行政管理功效如何评价的大问题。如果承认上述似是而非的观点为真，那就无疑于承认改革走错了路、政策选错了方向、政府丢掉了责任感。进一步说，我们必须高度重视思想认识问题，要看到思想认识是对事实的归纳总结，是制度设计和政策制定的基本依据。思想认识偏差，是对事实的误解，也会误导改革和政府决策。因此，不纠正对公共支出认识上的偏差，不仅会制约财政改革，而且会使公众对社会主义行政管理体制和政府长期战略失去信心。
    纠正思想认识偏差必须用事实说话。然而现在的突出问题是政府一直未系统公布政府预算绩效状况，这容易使人们根据支离破碎的信息推断总体，甚至是凭自我感觉来评价公共支出。目前虽然公布了财政收支数据、管理制度和支出政策，但这些资金最终形成了什么，产生了哪些效果还未说明，这又极易使人们怀疑资金是否真的如预算安排的那样落实到受益者身上和惠民项目上。换言之，单纯公布预算安排数据并不能完全回应人们的疑问，只有把预算绩效提出来，才会使人们相信预算安排的效果，这就是用完整的事实来说话。
    推动公共管理改革。公共财政有财有政，财随政走。进一步说，财政资金的使用结构、使用方式和使用绩效，是公共政策的体现和物质保障。改革开放的逐步深化，经济规模和社会财富的急剧膨胀，人口素质结构的转变和人口流动规模的扩大，形成了全新的社会结构，这客观地要求各级政府探索公共管理改革，从而形成适应时代要求的社会管理方式。然而要看到，推动公共管理改革，既要选择好突破口，又要有外部监督机制，还要有社会参与机制。发布政府预算绩效报告，可以使全社会透过预算了解政府公共管理活动全过程，分析公共管理的利弊得失。换言之，当人们通过政府预算绩效报告发现政府财政中资金使用方面的问题时，就可以从改善资金管理和支出政策入手去追寻公共管理改革的良策。这就是预算管理改革和公共管理改革的联动。
    具体说，现在突出的问题是，虽然支出政策明确是要解决公众最关心的问题，如教育、社会保障、医疗卫生、环境保护等，但资金的及时、足额到位还有诸多欠妥之处，预算执行进度慢就在一定程度上反映出上述问题。这一问题的成因，有资金管理方面上的，但更深层次的成因则是公共管理模式与公共产品供给要求不相吻合，是政府执行力薄弱。而完整披露政府预算绩效，可以通过对不同类别支出绩效的比较分析、追踪绩效不高公共管理方式层面上的原因，从而倒逼公共管理改革。
    应对复杂多变的国际政治经济形势。改革开放并不仅仅是把中国经济融入了世界经济，而且也把中国的社会发展与国际社会发展挂起钩来。因此，西方国家不仅要从中国经济的对外依存度上获取商业利益，而且也试图向中国输出意识形态和公共管理方式，进而获取政治利益。对此，我们要有清醒的认识。当今世界正在走向经济多极化和政治多极化。西方国家经济有所回升，但未企稳，主权债务危机迫使他们紧缩支出，并强力推进公共福利制度改革。发展中国家的经济增长在打破国际经济利益格局的同时，也改变了本国的经济利益配置格局和社会阶层架构，并引发了社会变革。目前非洲一些国家又出现了政治革命，个别国家甚至发生了政权更迭，这加剧了国际政治经济形势的复杂性。
    复杂多变的国际政治经济形势对我国产生了多种影响。应对这些影响，化不利因素为有利因素，首先要提高政府公信力，要让国民相信政府的政策选择是合理有效的，要让国际社会认识到中国是一个对世界经济发展承担了巨额成本负责任的大国。只有做到这点，全社会才会坚定走社会主义道路的信心，才会积极贯彻落实各项政策，国际社会才会理解中国政府政策选择的出发点和落脚点。发布政府预算绩效报告是提高政府公信力的权威、有效渠道。
    具体说，就是要通过发布政府预算绩效报告，向国人说清公共支出提供了多少就业岗位，拉动经济增长多少个百分点，带动了多少消费，保证了多少低收入者的基本生活，在多大程度上增加了农产品供给进而抑制了农产品价格过快上涨，解决了多少农村居民看病问题，如此等等。只有做到这点，才会使人们认识到，中国政府始终高度重视妥善处理发展与稳定、公平与效率、个人与整体、短期与长期各自之间的关系，而且相比一些发展中国家（拉美、非洲）来讲，中国政府在控物价、调节收入分配方面，资金投入大，政策设计具有前瞻性。这是中国社会稳定的主要因素之一。了解了这些事实，不管今后世界上其他国家发生什么样的动荡，人们都会有比较和鉴别的依据，从而避免对社会主义政治制度和社会主义市场经济制度的合理性的怀疑，才会自觉落实和宣传政府大政方针。此外，也只有通过发布政府预算绩效报告，才能使国际社会充分了解到中国的财政宏观调控政策不仅推动了中国经济增长，同时也刺激了中国的进口进而间接支撑了相关国家的就业和投资。面对事实，国际社会上的利益相关者和思想中立者才会信服中国政府政策的有效性。总之，应对复杂多变的国际政治经济形势，我们不仅要出政策，还要宣传政策效应，两手都要硬。
    发布年度政府预算绩效报告具备可行性
    任何一个国家是否发布政府预算绩效报告都要视条件而定。政治不稳定、行政管理混乱、财政制度体系不健全的国家不可能发布政府预算绩效报告。三十多年的改革发展事实上不仅使中国成为了一个经济大国，也使中国转变成了一个制度体系符合本国国情并有效维系了社会运转的安定大国。就基本制度环境而言，我国具备发布年度政府预算绩效报告的条件。
    公共管理已步入民主化、法治化轨道。公共管理模式决定政府预算管理模式。公共管理民主化、法治化是政府绩效不断提升的基础条件。在立党为公、执政为民执政理念的引领下，围绕落实科学发展观公共管理的制度建设和政策制定应取向民意、规则法定。目前政府重大政策和改革出台前基本都面向全社会征求意见，近年来如“十二五”规划、新医改方案、燃油税费改革方案等。同时，相关法律也在逐步完善并出台了一些新的法律，各级政府的行政管理体系不断健全。公共管理的民主化、法治化极大地提升了政府决策的科学化程度，也大大促进了行政效率的提高，并加固了腐败防火墙，从而奠定了政府绩效扩展的基础。
    公共管理民主化、法治化既会推动政府预算管理民主化、法治化，又为发布政府预算绩效报告创造了前提条件。首先，公共管理民主化、法治化大大提高了政府绩效，这使政府预算绩效报告内容丰富。比如，近年来政府推进基本公共服务战略连带使财政支出结构得到大幅调整（基本公共服务支出占总支出比重已超过60%）。进一步说，公共管理民主化、法治化使政府工作贴近民意，所做事情点多面广，财政支出相应扩大覆盖面、增加倾斜点，预算绩效可报告的内容自然扩展。其次，在推进公共管理民主化、法治化的进程中，政府信息公开制度不断完善。政府信息公开必须具备完整性，所谓完整性，就是指不仅要公开制度安排，如实披露问题，也要反映政府效能。现行政府信息公开条例明确指出政府应当主动公开所有涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息，需要社会公众广泛知晓或者参予的信息。政府预算绩效属于政府信息，事关人民切身利益，为广大公众所高度关注，特别是目前财政收支规模已突破8万亿，全社会异常关心政府资金流向和使用效果。既然政府信息公开条例要求主动公开预算信息，为预算信息公开打下了制度基础，尽快发布政府预算绩效报告当然水到渠成。
    财政信息公开制度已初步建立。2005年以来，财政信息公开制度体系逐步建立健全，财政部就财政信息公开的原则、内容和格式等做出了一系列规定，2011年1月财政部又出台了“关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见”。以这些文件的思路和精神为依据，迄今为止，中央财政基本做到了财税制度、各类预算收支基础数据和部门预算三公开。地方各级财政预算公开同步推进，各省预算公开都有了实质性进步，部分省公开了部门预算，有的省还主动公开了地方债务概况。
    按照财政信息公开制度设计目标的要求，从中央到地方今后还要增加公开的内容。但就现状而言，公开的是制度、政策和数据，还没有说明预算绩效。这就出现了一个矛盾：一方面我们强调要关注民生，同时也确实在大幅度增加民生投入，然而却未报告这些投入究竟带来了什么，这就难免使人产生财政资金是否真的落到了预定主体上的疑问。好比一个人当众说要花多少钱买车过后却未把买的车展示给大家看，自然会使人发问车究竟买了没有一样。进一步说，财政信息公开是一个链条，数据是投入情况，绩效是结果，公开前者就必然要公开后者，两者是一个统一体，前者是基础。当前人们对财政支出诘问很多，并不是因为看不到支出数据，而是由于看不到支出结果，不知道数万亿的项目支出究竟都搞了什么具体事情，也不清楚上万亿的行政运转成本支出与公共产品供给规模扩大和质量提升是什么关系。发布政府预算绩效报告恰好可以回应这些诘问。
    预算绩效评价体系已初步建立。公布预算绩效的前提条件之一是进行预算绩效评价，因为没有评价，就无从证明预算绩效的合理性、合规性和质量高低。换言之，是否进行了预算绩效评价是政府能否发布预算绩效报告的基础，从现实财政改革状况看，我国具备这一基础。
    2000年之后，绩效预算成为财政系统和学术界关注的重要问题之一。绩效预算概念属于“舶来品”，核心要义是以政府绩效为依据对预算实施全程管理。上世纪90年代开始西方部分国家探索建立绩效预算，取得了明显成效，起到了回应公众要求实施公共管理改革的作用。从操作情况看，绩效预算的关键内容是预算绩效评价。我国关注绩效预算，事实上重心也是放在预算绩效评价上，实践中的特征就是通过财政支出绩效评价把政府绩效与政府预算挂起钩来。2003年10月，党的十六届三中全会就提出了“建立预算绩效评价体系”。目前中央财政已经初步建立了预算绩效评价制度，并已付诸实践，对一些项目支出进行了事中和事前评价，并尝试开展部门预算综合评价，同时地方各级财政部门也进行了多年探索，形成了广东南海模式、上海闽行区模式、河南焦作模式、浙江温岭模式，积累了经验和教训，赢得了公众好评。同时，在预算绩效评价方面，中央和各省财政部门普遍成立了内设专职机构（投资评审中心、绩效评价处），并建章立制。特别要提及的是，2011年的预算报告又明确指出今后要探索推行全过程预算绩效管理。这些情况表明，预算绩效评价是财政管理的重要内容的理念已为人们所接受，预算绩效评价的制度基础已建立，预算绩效评价的操作已覆盖各级财政。
    预算绩效评价体系的建立将使政府预算绩效报告公布的预算绩效是能够接受公众质询的绩效，是针对性强、社会价值高的财政信息。反过来，发布政府预算绩效报告，又可使社会公众了解到预算绩效是经过规范性评审得出的结论，从而认可政府对纳税人税款使用的责任心。
    发布政府预算绩效报告的操作模式
    发布政府预算绩效报告首先必须提高思想认识。各级财政部门应该从政治的高度去把握这项工作的意义，必须看到，发布政府预算绩效报告事关公众是否相信政府没有乱花钱，是否支持政府推进改革、调控经济、强化社会管理。进一步说，政府及其工作人员一定要抛弃财政工作中的单纯经济观念，应认识到财政工作首先是服务政治大局，是为公共产品供给筹集和配置资金，是人民和政府意志的集中体现，而绝非单纯的分配资金和财务管理。只有立足于这种思想认识，才能够优先考虑开展发布政府预算绩效报告工作，把发布政府预算绩效报告看作是预算绩效全过程管理的一个不可或缺环节。
    政府预算绩效报告理应覆盖全部政府资金绩效状况。但从实际情况看，现阶段还做不到这一点，只能是最终目标。从预算管理制度的健全程度和资金规模大小出发，可把公共预算资金和政府性基金预算资金纳入到绩效报告中来。目前公共预算支出（含债务）已突破10万亿，政府性基金预算支出达2.66万亿，合计占GDP比重预计在25%以上。这两类预算资金管理制度较为严密，具体表现是科目体系完整、支出管理规定明确、管理方式成熟。管理制度的严密使得预算绩效评价有据可依，因而报告出来的内容具有权威性。同时，这两类预算又是民生保障和落实国家大政方针的主要资金来源，特别是公共预算，全社会关注的教育、医疗卫生、社会保障补助、保障性住房等基本公共服务支出主要来自这类预算；至于公众关心的土地出让收入，则主要包含在政府性基金预算支出中。可见，如果我们把这两类预算的资金使用绩效向公众报告清楚了，基本上也就把政府使用公共资金的责任心和现实意义以及战略价值体现出来了。
    政府预算绩效报告所要披露的具体内容主要有三个层次：一是预算绩效管理制度体系；二是预算资金的产出，比如教育支出究竟培养了多少学生，再如社会保障补助支出究竟补助了多少人；三是预算资金使用的社会效益。这是指预算资金产出的结果，比如教育支出对文盲率降低的贡献、对就业增长的拉动。从技术角度看，反映预算资金产出的指标较易选取，反映预算资金社会效益的指标则很难选取。因此，报告政府预算绩效时，后一类指标选取应择其重点，应围绕几个反映全面且易计量的指标来展开说明。进一步说，预算绩效报告不是预算绩效评价书，核心是说明预算资金使用结果，所以，无论报告是要披露预算资金的产出，还是预算资金使用的社会效益，都不能陷入追求指标数量的误区，采用少数几个可反映总体状况的指标说明问题就行，否则，不仅报告不易编制，公众也不易看懂。
    就内容框架而言，预算绩效报告重点应披露项目支出结果，在中央财政层面可按功能性分类顺序把公共预算支出主要类别的总额效果概况和部分重大专项支出结果逐一披露，其中重大专项支出重点是中央财政的专项转移支付，比如节能环保类支出，可将年度支出总额的环保效果做总体描述并把部分重大专项效果分别公布。之所以这样做，主要原因是中央财政专项转移支付规模大（1.49万）且是经济调控和促进社会发展的重要工具。至于基本支出，可先把公务费支出绩效择要公布。当然，这其中涉及到一个难点问题，即，选择什么角度说明绩效。从技术角度看，解决这一难题首先是转变思想认识，要把公务费看作是类似企业产出中的成本投入而不是简单的费用支出。至于指标选取，有可能用公务费与类别总支出总额比值来说明绩效高低。近年来这一比值是下行的，完全能够说明公共产品投入—产出效果的提升。当然，公务费绝对额还在增加，但要看到这是公共产品供给增加、质量提高所必需的条件。在政府性基金支出方面，主要是说明土地出让收入使用绩效，比如列举出拆迁补偿户数和涉及人口数、社会保障补助人数、公共设施建造品种和数量等。
    政府预算绩效报告可在年度全体人大代表会议上与预算报告同时发布。这一报告可说是对预算报告中上一年度预算执行情况和下年度预算安排的配套注解。两个报告同时发布，便于人大代表评价上年度预算、理解下年度预算。从政府职能明确性和国家机器体系完整性角度看，中央、省、市、县四级政府均需尽早发布政府预算绩效报告。在探索建立发布政府预算绩效报告制度过程中，中央和省级政府应先行先试，特别是中央政府，在财政资金初次分配中占大头，支出覆盖所有基本公共服务，掌握支出政策制定权，更应率先发布政府预算绩效报告。
    财政部门应承担起编制和发布政府预算绩效报告的职责。原因在于财政部门是政府预算的综合管理部门，是政府间转移支付的主要管理者和操作者，是财政信息公开的主渠道，具有财政信息权威和财政管理覆盖面宽的特定优势。财政编制和发布政府预算绩效报告，可把相应职能放入预算绩效管理专职机构，同时通过建章立制，要求各级预算单位负责相关预算绩效信息的汇总和整理，应明确各级预算单位既是预算的编制和执行主体，也是预算绩效信息的报告主体。
    （作者为财政部财科所副所长、研究员）