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普通发票管理中存在的问题及管理对策

榆中县国家税务局   刘国彤  张生学

随着税务部门网络化管理进度的加快，增值税专用发票、增值税一般纳税人使用的普通发票和车辆销售发票，以及地税部门开具的交通运输发票已基本纳入网络监控之中，近期甘肃省国税局又对个体工商户进行定额发票的试点工作。这对不法分子利用普通发票偷税逃税问题进行了有效控制。但在实际征收管理中，我们发现仍然存在着管理上的漏洞，需要进一步的加强和改进。本文结合榆中县的实际情况，对税收征管中发现的普通发票管理存在的问题，提出加强监管的建议，供大家商榷。
一、普通发票管理中存在的问题
一是白纸条子和收据代替发票。由于在农村，人们在思想上对发票的重要性认识不够，对发票的知识一知半解，索取发票的意识不强，使得部分经销商以商品低价出售为由不开发票，或者用收据代替发票。这样不但使销售者少缴税款，而且使购货方无法取得合法凭证记账。我们在2010年所得税汇算清缴纳税评估中发现，在评估的26户企业中有8户小规模纳税人用白纸条子和收据代替发票作为支付凭证记账。其中有一户白纸条子占发票的70%左右。
二是普通发票管理不严，丢失、撕毁、转借代开情况时有发生。对增值税专用发票，税务机关比较重视，要求做到“三专”、“五防”、“六制度”，而且在保管上要在存放处安装防盗窗、防盗门、保险柜，确保了专用发票的安全。但对于普通发票，税务机关没有强硬的措施，纳税人也疏于管理，将空白发票放在办公桌抽屉里，扔在柜台上的现象时有发生，因而造成丢失、撕毁普通发票的情况比较常见。例如：今年6月榆中县某公司加油站因保管不善，丢失机开卷筒普通发票100份；某个体珠宝店被人撕去普通发票一份。
三是普通发票填开不规范。由于近几年疏于对普通发票认识的宣传和填开辅导，因而发票的不规范填开比较严重。涂改、超界填开、票货不符、大写不封顶等等屡屡发生。2009年，榆中县局对未按规定保管、开具普通发票处理35户，罚款17860元。今年以来，已经对13户未按规定开具发票的纳税人进行了处罚，罚款2800元。
四是手工版的普通发票存在偷逃税隐患。由于手工版的普通发票在管理上没有强硬的监管措施，只能靠税收管理员的工作责任心和能力去管理，且税收管理员个人素质、工作责任心等方面的差异原因，造成管理上的不到位，使一些不法分子有机可乘，他们采用转借代开、多销少开、大头小尾等手段进行偷税逃税。而此种偷税手段隐蔽性强，税务机关很难发现。
五是定额发票存在串户使用和无法掌握超定额情况。目前兰州国税系统使用的定额普通发票，面额分：100元、50元、20元、10元、5元、2元和1元。根据《兰州市国家税务局税收征管业务操作规程》要求，普通发票的缴销、领购在办税服务厅办理。由于办税服务厅人员较少，定额普通发票面额较小，领购量大，很难监管其纳税人诸张加盖发票专用章，且定额发票不分行业，这样就造成了纳税人定额发票串户使用。其次定额发票没有效期，也可以不填日期，有的纳税人淡季囤积旺季使用，税务机关很难掌握其税收变化情况，造成国家税款流失。
以上是我们在近期税收征管中发现的一些普遍存在的问题。普通发票既是纳税人记载经济收入的主要合法凭证，又是确定纳税人应纳税额的重要依据，更是税收征管工作中缺一不可的一个重要环节。普通发票管理是否规范，直接影响到税收征管质量。因此，加强普通发票规范管理势在必行。             
二、加强普通发票管理的措施及建议
一是对外加强发票管理的宣传。发票的管理是税收征管的“源之头、流之尾”。税务机关必须从主观上引起高度重视，充分认识发票管理工作的重要意义。同时，发票宣传要不拘一格，充分利用报纸、杂志、电视、电台、宣传栏、互联网等媒体，普及发票管理法规和有关业务知识。使广大消费者和用票单位能真正了解发票的用途和发票取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识。税务人员在平时管理中要深入细致地宣传发票的有关知识，强化企业和纳税户的法制观念，提高他们遵纪守法的自觉性。倡导和督促消费者购物索要发票，使大家都能认识到索要发票既是对经营者的经营行为的监督，也是对消费者权益的维护，在全社会形成良好的索票、用票环境。大力构建网络型、立体式社会监管发票体系，从源头上控制发票违法违规行为发生。
二是取消手写版普通发票，采取税控发票与定额发票相结合的办法。将普通发票分为两类，一类是个体有奖定额发票，仅限于较小规模的个体工商户使用，其他单位和个人开具普通发票一律通过税控开票机进行开具，实施信息化管理。进一步完善CTAIS发票管理模块，将发票管理全部包括发票的印制、保管、供应、缴销、查询、稽核等环节纳入微机管理，重点要将发票领用金额及违章情况全部输入微机，动态掌握纳税人税控发票使用情况，使发票管理工作流程科学、标准规范、信息准确、查询迅速，强化发票管理，堵塞税收漏洞，真正实现“以票管税”。对纳税人利用税控装置开具的普通发票信息实行电子采集，每月纳税申报时必须将上月开具的所有发票信息通过网络或软盘报送税务机关。在定额发票方面，要积极研究消费者心理，采取形式活泼、趣味性强的方法，开展有奖发票的活动，增强公众参与意识。通过有奖发票，使消费者逐步养成购物索票的习惯，促使纳税人销售货物都要开具发票。同时对不按照规定使用发票的纳税人要加大处罚力度，增加纳税人不开发票或违规使用发票的成本与风险。
三是加大普通发票日常检查工作力度，灵活采取定期检查、突击抽查、行业普查、交叉检查、税务稽查等形式开展发票检查工作。要求税收管理员对购票户认真进行实地核查，每月定期日常检查，作出供票初步意见应与纳税人经营实况相符；告知相关法律法规知识及违反发票管理规定所要承担的法律责任和后果，尤其是辅导业户按规定正确使用、规范填写发票，确保发票填写的质量。各税源管理部门每半年开展突击抽查，县局每年进行2-3个行业发票普查调查，对查出的违法违规问题，严肃处理，以儆效尤。
四是严格控制定额发票的使用量。定额发票的使用，仅限于规模较小的个体工商户使用，且控制使用量。每月按实际用量领购发票。在办税服务厅领购定额发票时，要有专人负责监督纳税人在每张发票上加盖发票专用章和“ＸＸ月有效”的条章之后方可使用。否则，定额发票视为无效发票。
五是完善规章制度，加强工作协同。发票管理离不开税务机关内部各职能机构的密切配合，应建立税源管理、验旧缴销、分析监控、纳税评估、税务稽查等岗位职能五位一体的良性互动机制。进一步健全管理办法。要制定出台一个操作性较强的发票管理办法。在税务系统内部，从领购、销售、保管、缴销等几个方面制定严格的制度。加强发票主管部门（征收管理科）、办税服务厅、税务分局、稽查局等部门的沟通联系，加强发票综合管理岗、税源管理岗、分析监控岗、发票缴销岗、纳税评估岗、税务稽查岗等岗位的配合，形成对普通发票“人人参与、岗岗介入”的齐抓共管良性局面。发票主管部门要将发票管理的新规定和新要求及时贯彻传达，税源管理人员在日常管理和检查中落实、宣传好这些规定和要求。同时，税源管理部门、办税服务厅、税务稽查要将发现的问题及时反馈到发票主管部门，及时研究制订解决方案，做到各司其职，各负其责，协同作战，实现部门工作协同“链条化”。
六是加大处罚力度，遏制偷税行为。税务机关要根据发票违章的具体情况，加大处罚力度。对利用收据和白纸条子记账的纳税人，要按照《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条的规定，按照未按规定取得发票进行处罚。对那些采取假丢失、转借代开、开大头小尾等各种方式进行偷逃国家税款的行为，要严厉打击，补税依据为该份发票可开具的最高金额，处罚应当在最高限额内从高处罚。对发票违法案件要严厉查处，予以曝光，以扩大影响，震慑不法分子。