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个税改革不能再“拖而不改”

李迅雷

2003年，财政部下属的财政科学研究所发表课题报告《我国居民收入分配状况及财税调节政策》，建议实施个人所得税税制改革。期间，政府有关部门也曾提到过个税改革的日程表。如中共十六届三中全会已确定了个人所得税制的“综合与分类相结合”改革方向；2006年，这个改革方向还被写入了“十一五”规划。

然而，8年过去，除了个税起征点作了上调之外，个税改革却在我国各项税制改革的日程表排序中被拖后了。如果说8年以前我们就能通过个税改革来应对居民收入差距扩大，那现在收入分配不均就不会那么严峻了。但如果现在仍然不实施个税改革，那将来我们会面临什么更大的问题呢？

个税改革应着眼于缩小居民收入差距

目前，大部分人把个税改革的关注点还是集中在提高个税的起征点上，如目前以月薪2000元（扣除社保和住房公积金后）作为起征点，是否应该上调？温家宝总理2月27日在回答网友提问时也表示，今年将提高个人所得税薪酬的起征点，这是今年给老百姓办的第一件实事。笔者认为考虑到目前及今后面临的通胀因素，应该形成一个与物价水平挂钩的上调机制。起征点从最初的800元，到1600元再到目前的2000元，可以考虑再度提高起征点至2500元（扣除社保和住房公积金后）。

有学者认为我国90%以上的工薪阶层月薪在2000元以下，因此提高起征点反而会让少数高薪者得益。这一说法是否成立，需要对我国目前实际薪酬结构和水平到底如何做一个调研和统计，因为近年来各地区纷纷上调最低工资线，去年平均上调20%，加之劳动力短缺，中低收入阶层的薪酬上涨幅度还是较大，感觉上似乎2000元月薪以下者还是远少于90%。

提高个税起征点尽管会减少税收总收入，也会让单个中高收入者减税额超过较低收入者，但由于减轻较低收入者群体税负的边际效用要大于中高收入者，因此，起征点的提高还是值得推行的。但是，从居民可支配收入的角度看，提高起征点确实不能起到缩小收入差距的作用，故个税改革就不应该仅仅限于起征点的提高上，而是要对现有的税制进行修订、补充乃至改革。

目前应把综合税作为分类税的补充

目前，国际上通行的个人所得税课税模式有三种，分别为综合所得税制、二元所得税制与分类所得税制。综合所得税制是西方发达国家使用最为广泛的个人所得税课税模式，是对纳税人在一个纳税年度内来源于各渠道的净所得汇总后按照累进税率制进行征税，充分体现了税收的公平原则。二元所得税制，则是对资本所得课以较低的比例税率，而对劳动所得采用累进税率制。分类所得税制是将所得按照不同性质进行分类，分别按照不同的税基与税率进行课税。我国采用的是分类所得税制，将所得分成11个类别，采用不同的征税办法和不同的税率。我国个税改革的方向其实早就明确了，即从分类税向分类与综合相结合的混合课税模式改革，从以个人为征税对象到以个人与家庭结合为征税对象的模式改革。

之所以要采取上述方式的个税改革，其目的是为了让税制更合理、更公正，并能够起到缩小收入差距的作用。比如，综合税更能体现公平原则，如果能够在维持现有的以个人为征税单位的分类税制度不变前提下，把以家庭作为征税单位，并实行综合税作为一种个税补充，既不会对现有的税制和税收产生颠覆性影响，又为未来逐步过渡到综合税创造条件。

具体操作上，可以把综合税作为分类税的补充税，既可以进行加征，又可以进行退税。比如，各地方可以根据当地的生活水平规定一个三口之家的综合税起征点。如上海可规定缴纳社保后的税前家庭月收入5000元为起征点，假如某家庭只有一人工作，且其月薪为3500元，家庭月累计净所得为4500元，低于起征点，那么，该家庭可以从已经被征的分类税中获得全额退税。又如，另一个三口之家有两个人工作，月薪均为5000元，尽管已经分别被征分类税，但家庭月净所得为15000元，那么，该家庭还会被加征综合税。

可见，把综合税作为一种补充个税，可以在一定程度上起到“劫富济贫”作用。

减少税率档次以便有效征税

2003年我国个人所得税收入总额为1418亿元，占国家税收总收入的比重从1994年的1.4%增长到6.5%，但直至2010年个人所得税占全国税收收入的比重仍为6.6%，可见个税比重并没有随着高收入群体收入的增加而提升。相比之下，诸多西方发达国家，个人所得税都是其第一大税，2007年美国、德国、日本个人所得税收入占总税收收入的比重分别为38.1%、25.1%和19.6%。

尽管我国最高薪酬的累进税率达到45%，且档次达到9级，都高于美国、日本及全球绝大部分国家，但实际征税效果却不佳（见下表）。这是因为我国现行分类征管模式，不仅为纳税人避税提供了制度漏洞，而且会导致纳税人正常纳税的机会成本过高而刺激纳税人通过各种避税手段逃避纳税。

全球部分代表型经济体个税概况

国家

最高边际税率（%）

最低边际税率（%）

税率档次

国家

最高边际税率（%）

最低边际税率（%）

税率档次

美国

35

10

6

加拿大

29

15.25

4

日本

37

10

4

印度

30

10

4

德国

48.5

19.9

4

澳大利亚

47

20

5

韩国

36

9

4

约旦

25

5

4

法国

48.1

6.83

7

巴西

27.5

15

3

新加坡

22

4

6

保加利亚

29

18

5

泰国

37

10

5

中国

45

5

9

数据来源：IMF，2009年

由于较少的税率档次能够降低税收征管的复杂程度与征管成本，提高税收征管效率；而较低的最高边际税率可以降低高收入群体通过各种渠道避税的动力，并扩大税基。上世纪90年代以来世界上较多国家进行了不同程度的税制改革，总的改革思路可以归纳为由“高税率、低税基”向“低税率、高税基”的转变、简化个人所得税税率结构的复杂程度。与此同时，各国个人所得税占税收总额的比重并没有出现大幅度的降低。以我国近两年来个人所得税征收的实际情况来看，绝大多数群体的年收入水平所适用的税率在25%以下的，适用30%及以上税率的纳税人寥寥无几。同时，我国现行个人所得税制下，前三个税级对应的所得额与级间距太小，使得中低收入者很容易被推高到较高的税级；而靠后的税级之间级距太大，这同时也是我国个人所得税征收过程中高税级形同虚设的重要原因。

实际上，各地为了鼓励人才引进，留住税收大户，也多采取对高税级被征税者采取先征后返的方式。故实际被征高税级者少之又少，这部分人要么合理避税（到香港纳税）、要么逃税（走费用）、要么被优惠。因此，与其大量税源被流失，不如采取国际通行的做法，把9级超额累进税率调整为6级，即把1、8、9三级去掉，剩下6级别做相应调整，最高边际税率为35%，最低为10%。

税收征管体制改革更重要

2010年，我国个人所得税4837亿元，尽管比上年增长22.5%，但占税收收入的比重一直没有上升。而美国2009年的个税收入已超过9000亿美元，中国的个税收入大约只有美国的8%，但GDP倒已经是美国GDP的40%以上。美国个税收入几乎要接近政府税收收入的一半，主要原因是能够对高收入者进行有效征税，如年收入11.3万美元以上者只占美国纳税人的10%，他们缴纳的个人收入所得税占联邦个人收入所得税的总额的71.22%，而我国却难以对高收入者，尤其是隐性收入和灰色收入获得者难以征税，据国家税务总局提供的数据，高收入者只贡献个税收入35%左右。

因此，中国的个税改革不仅是税制改革，更重要的是税收征管体制改革必须同步开展。如目前代征代缴仅适合于分类税，而一旦开征综合税，需要广泛推广纳税申报制度，大幅增加税务调查员的数量。同时，要建立全国性的个人不动产、储蓄、证券等财产信息共享平台，这就需要税务部门能够联网银行、证券、房地产等多个监管机构的信息系统，打破政府间的行业与地区信息壁垒。同时，对于征管难度大的现实，并不是没有办法，可以通过多种手段来加强个税征管工作，如对偷漏个税者加强处罚力度，对举报偷漏税者进行奖励。此外，研究征管对策，对隐性收入、灰色收入等进行有效征税。

长期以来，财税部门总是以个税改革时机不成熟、税制改革操作性差、征管困难等理由拖延个税改革的时间，把容易推进的税制改革放在前面，如增值税、资源税、遗产税、物业税等。但为何税制改革不能齐头并进呢？要知道从启动税制改革到审议和征求社会意见，再到修改和最终立法，已经是十分漫长的过程，而要让新税制真正开始发挥作用，真正能够起到缩小收入差距的作用，则没有三到五年时间是做不成的，也就是说，假如现在启动个税改革，恐怕要等到十二五结束后才能让新税制发挥作用，但中国的贫富差距问题却有加重倾向。因此，个税改革不能再拖下去，此时不改，更待何时。

（本文作者1996年进入原君安证券从事债券研究，1998-2008年先后担任原君安证券和国泰君安证券研究所所长；现为国泰君安证券总经济师、首席经济学家；他同时还是上海市人大常委委员、财经委委员，中国证券业协会证券分析师委员会副主任委员。文中所述仅代表他的个人观点。）