超级恐怖小说:个税改革争议：起征点咋定？税制咋改？

话题缘起

    近日，个税修正案草案成为社会各界热议的话题。该修正案草案在上月22日结束的十一届全国人大常委会第二十次会议上未获通过，目前正向社会公开征集意见，进一步修改完善后提交人大常委会二次审议。个税修正案草案最大的变动：一是将费用扣除标准从2000元提高到3000元，二是调整税率级次级距，由原来的9级调整到7级，扩大5%和10%两个低档税率的适用范围，并扩大了最高税率45%的覆盖范围。然而，多数人认为3000元的费用扣除标准依然太低，同时部分税率的调整导致部分阶层税负加重。显然，该修正案草案与公众的期望还有差距。究竟个税起征点多少才合适、个税改革应该怎样改，本专栏特邀专家建言。

    个税修正案与“扩中”目标相悖

    目前正向社会公开征集意见的个税修正案(草案)，其最大变化有两处：一是将免征额提高到3000元；二是税率级次级距的调整，由原来的9级调整到7级，取消了15%、40%两档税率。然而，由于该修正案(草案)的内容和公众的期望相去甚远，以至于没有通过人大一审，争议最大之处正是上述改动之处。

    我国个税一直没有明确界定免征额的具体内容，这次改革方案也是如此。从理论上说，个税免征额的内容应该包括满足纳税人本人及受其抚养的子女、赡养的老人的基本生活需要费用，包括纳税人本人及其配偶免税额、子女免税额、父母及祖父母免税额。我国香港薪奉税规定的免税额即是如此。作为个税纳税主体的中青年人不仅要抚养子女，还要赡养父母及祖父母，每个人的具体负担情况不同，不规定免征额的具体内容就难以做到免税额与纳税人的具体情况相符，难以体现以人为本，量能纳税，税负公平的个税设计原则。

    个税的基本功能在于调节收入差距，而不是取得尽可能多的财政收入。此次免征额的调整，虽然根据了“城镇居民消费性支出”指标进行测算，然而测算不够合理并且调整也过于保守。2009年我国城镇居民人均消费支出就已经达到了2013.5元/月，可以说这个数据只有“脱贫”标准，它没有考虑到买房等其他诸多必要支出，如果加上这些支出并把近两年的通胀加进来，相信城镇居民人均月消费支出很快就可以超过3000元了。因此，3000元的免征额完全不能让公众接受，免征额应该提高到5000元或者以上，尽量让最广大的工薪阶层受益，而加大对最富裕阶层的征税力度。另外免征额测算根据的“城镇居民消费性支出”指标是全国平均水平，这种“一刀切”做法，对于目前我国区域间发展极其不平衡的现状来说也有失公允。因此，免征额最好能根据各地的实际情况有一个上下浮动区间，在这个区间里各省自行决定本地的免征额，而基准的免征额可以考虑实行指数化，政府根据物价指数自行调整免税扣除额。

    税率级次级距虽由原来的九级调整为七级，但仍显过密并且区间设置不够合理。新个税方案以月收入9000元为转折点，在9000元之前纳税人负担的税收都有所减少，而9000元之后税率则提高了，每月应纳税所得额在9000元至20000元的部分，税率由20%上升到25%，即中等收入者税负增加。目前我国收入分配调节的重点应该是扩大中等收入者的收入，而个税修正案和这一目标相悖；另外最近人力资源和社会保障部提出我国要努力实现职工工资每年增长15%，这样在“十二五”期间就可以力争实现职工工资增长翻番的目标，依此算来，广州职工平均月薪将很快超过8000元，而个税却要对此提高征税力度，那么收入翻番对公众还有何意义？建议继续减少税率级距，可以考虑设5%、11%、18%、26%、35%、45%六档并将9000元设为低税率的档次。

    个税改革需要来一次以人为本，量能课税、公平税负的全面改革，改革最终目标是实行综合所得税制，以纳税人全年收入减去费用扣除额和免征额后的净所得作为课税依据征税。近期目标至少应该考虑借鉴香港薪俸税的基本做法，纳税人的工薪所得纳税时，允许从工薪收入中扣除免税额及必要费用扣除额，免税额应该包括个人免税额、子女免税额、父母及祖父母免税额，必要费用扣除额包括一定限度的住房贷款利息费用、教育进修费用、子女非义务教育阶段的学费等。（廖家勤    作者系暨南大学经济学院财税系副教授）

 我国个税改革面临两大挑战

    全国人大常委会就《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》向社会公开征集意见，这标志着我国个税制度改革向纵深又迈进了一步。加快我国个税制度改革，对促进我国社会与经济发展具有极其重要的意义。然而，我国个税改革也面临着诸多的挑战，主要是征管能力的挑战和统计技术与诚信的挑战。

    个税征管的挑战———个税征管的弱化已在一定程度上制约个税改革进程

    近年来，我国理论界和政府管理部门在充分借鉴国外个人所得税制度建设经验的基础上，提出了一系列个税改革的设想，已经形成基本共识的包括实行分类综合税制模式、实行以家庭为申报单位、实行能够体现维持劳动力简单再生产的“生计费”扣除以及实行费用扣除指数化等。然而，如果按照这些设想改革个税，政府将面临一系列征管的挑战。首先是实行分类综合税制模式，将面临个人所得税的申报问题，如何确保个税申报顺利进行，这本身就涉及到纳税人的纳税意识和税务当局的管理能力。其次是实行以家庭为申报单位，要求征管机关能够全面了解纳税人的家庭收入情况，但在收入多元化的今天，要做到这一点绝非易事。矫正征纳之间的信息不对称问题，也不能单靠税务机关就能够解决，这涉及信息流体系的构建和维护问题。再次是实行更人性化的费用扣除，将涉及如何评估纳税人税前扣除的问题。要正确评估纳税人税前扣除费用，同样涉及征管机关对纳税人涉税信息的掌握，而这恰恰也是征管部门的软肋。可见，要实现个税改革的目标，单纯对制度本身的调整是不够的，征管的配合至关重要。而从以上分析中不难发现，我国个税征管的弱化，已在一定程度上制约了个税改革的进程。

    统计技术与诚信的挑战———如何确定费用扣除指数并保证该指数的客观性

    为缓解因物价上涨造成纳税人基本生存费用提高的压力，近年来，我国个税围绕工薪收入免税额已进行了两次重大调整。随着物价的变动，免税额的调整将会继续下去。由于个税法是由全国人大制定的法律，税法中相关条款的修改，必须严格按照法律程序进行，都会伴随大量立法成本的产生。为提高立法效率，我国不少税务专家提出了实行费用扣除指数化的设想，而这一设想目前也基本形成共识，但现在的问题是调整的指数如何确定。有人提出按CPI进行调整，但CPI指数并不能反映居民的真正生活成本，它仅仅反映消费品价格指数，甚至还并非居民常用的消费品，因此，CPI反映的物价指数并不全面；即使调整免税额的指数确定，但如何保证该指数是客观的。如果以不客观的指数作为调整费用扣除的依据，则意味着新的不公平。此外，实行有差别的地区费用扣除方式，符合个税人性化的要求，但如何评估各地区的基本生活水平，如何确定彼此的差异，同样遇到和指数化一样的问题。

    因此，要加快我国个税改革的步伐，必须采取有效的措施来应对来自以上的挑战。一是要进一步完善个税征管机制，建立和完善对个税的纳税评估制度，充分借鉴国外和香港个税纳税评估的先进经验，寻求适合我国国情的个税评估路子。二是要围绕以家庭为申报单位的要求，深入研究适合我国国情的纳税申报体系，为个税申报制度的改革提供条件。三是要采取切实有效措施，不断提高政府宏观统计数据的准确度，为实施费用扣除指数化和制定费用扣除的地区差异系数提供前提和条件。（卢剑灵   作者系广东商学院财税学院教授）

    个税工薪减除费用应按客观标准确定

    法定减除标准应按统计部门公布的全国城镇居民人均消费性支出水平来确定，不能想定多少就定多少

    个人所得税法修正案草案将工资薪金的减除费用标准从2000元调整到3000元，对此，社会各界人士有各种不同的看法。笔者认为，要讨论工资薪金的减除费用标准是否应该调整，调整到多少为宜，调整对谁有好处，应先弄清楚减除费用的性质。媒体大多把其称为“起征点”或“免征额”，好像其标准是由政府自行确定的，其实不然。

    法定减除标准应按统计部门公布的全国城镇居民人均消费性支出水平确定

    首先，减除费用标准不是 “起征点”或“免征额”。在税收理论和税收法律中，“起征点”是指税法规定的对征税对象征税的起点，或者说是征税的最小数额规定。征税对象的数额达不到“起征点”的，免予征税，但数额达到“起征点”的，则要全额计税。“免征额”是指税法规定的免予征税的数额，征税对象的数额达不到或等于“免征额”的，免予征税，而超过“免征额”的，只对超过部分征税。可见，无论“起征点”还是“免征额”都是对征税对象的一种优惠规定，不同的是，前者是对收入少的纳税人的特殊照顾，后者则是对相关纳税人的普遍照顾。减除费用标准与此不同，它属于成本费用的范畴，不是所得，不属于征税的对象，因而不能称为“起征点”或“免征额”。

    其次，减除费用标准的确定有客观标准。我们知道，收入和所得是两个不同的概念，收入减去成本费用后的余额才是所得。计算个人所得税应纳税所得额，是根据个人不同来源的收入，减除生活费用或必要费用、社会费用。工资薪金扣除的是生活费用，从公平的角度来说，本应按纳税人实际生活支出的费用来扣除。但由于我国纳税人数量多，纳税意识不强；同时，受现阶段现金管理制度、税务机关征管手段和能力的制约，只能实行法定减除费用制度。但法定减除标准应按统计部门公布的全国城镇居民人均消费性支出水平来确定，不能想定多少就定多少。

    据国家统计局公布的数据，2010年我国城镇居民人均消费性支出13471元，即每月1123元，按一个就业者负担1.93人计算，城镇就业者人均负担的消费性支出为2167元/月。2011年按城镇就业者人均负担的消费性支出平均增长10%测算，城镇就业者人均负担的月消费支出约为2384元。但要看到统计局的数据对教育和住房开支没有计算进去，因此，草案建议将减除费用标准由2000元调整为3000元，是基本符合我国实际的。

    减除费用标准不能全国“一刀切”，应实行浮动或幅度减除费用标准

    由于我国地域辽阔，各地情况差别很大，全国“一刀切”的费用扣除标准，不能体现量能负担的原则，必然造成生活费用低的地区，法定标准高于实际开支，部分所得被作为费用来扣除，虚大了费用，减少了所得。而生活费用高的地区，法定标准低于实际开支，部分生活费用得不到扣除，这部分生活费用被人为认定为所得征税，成了制度上的“过头税”，加重税收负担，影响劳动者的积极性。例如，广州市2010年城镇居民人均消费性支出为25011.61元，没有考虑2011年的物价上涨等因素，按国家公布的每个收入者赡养1.93人计算，实际生活费用开支就已达到4022.7元。

    笔者认为，个人所得税应实行浮动或幅度减除费用标准：假如全国统一规定工资薪金收入的减除费用标准为每人每月3000元，应允许各地在35%的幅度内上下浮动；或者全国确定幅度减除费用标准为2000—4000元，具体的执行标准由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际确定。今后按物价变动情况，实行指数化管理，由政府每年调整一次，并对外公布实施标准。为了防止各地争先恐后提高减除费用标准，影响个人所得税职能作用的发挥，也可考虑由财政部、国家税务总局根据各地的消费水平或工资类区来确定。（杨卫华 作者系中国税务学会理事、中山大学岭南学院教授、税收研究中心主任）

税权下放是发挥个税调节职能的最佳选择

    即使个税起征点提高到了5000元水平，可过一段时间，又会出现调高个税起征点的呼声。究其原因，不在于起征点的高低，而是税制本身的不合理

    从税收理论出发，对商品课税关注的是效率，即希望课税不至于太影响社会资源的配置情况，而对收入尤其是个人收入课税则关注的是公平，即希望通过对收入课税产生“劫富济贫”的效果，高收入者多交税，少收入者少交税甚至不交税。个人所得税法修正案草案建议将个人所得税起征点从2000元提高到3000元，并将税率级差从九级超额累进变成七级超额累进，取消了15%和40%两档税率，其实是希望为中低收入阶层人士减轻税负，让高收入者适用更高的边际税率，从而达到高收入者多交税的目的。然而，笔者认为，这一措施只能起到“济贫”之作用而无法收到劫富的效果。

    征点从2000元提高到3000元只能起到“济贫”之作用而无法收到劫富的效果

    因为，对于月收入3000—5000元的中低收入人群来说，个税新政下可以节税100—200元不等，对于缓解高通胀下的生活困境无疑是有帮助的，这类人群对个税新政应该持肯定和支持的态度；而对于高收入人群，譬如月收入在1万元以上的群体，他们同样有起征点提高后的节税效果，可是区区100—200元的节税对于高收入人群来说并没有带来太多的惊喜，而对于月收入8万元以上的极高收入人群来说，在个税新政下其超过8万元以上的收入部分将适用缴纳45%的最高边际税率的个人所得税(而在现行安排下，这类人群只适用于40%的边际税率)，表面上看，这些人多交税了，其实未必。原因是这类高收入人群有不少方法对自己的收入进行税收筹划，相当部分的8万元以上收入的企业主可能根本就不会按照新政的45%的最高边际税率交税，“劫富”之说也就无从谈起。这样一来，我们今天讨论的个税起征点无论是3000元、4000元、5000元甚至更高，可能都无法满足社会各界人士的普遍预期：在起征点3000元的水平下，中低收入者得益最多，但是他们的期望是得益越多越好，故也会表示对3000元的起征点不满意；中高收入人群，尤其是其中的工薪阶层人士，他们是个税的最大贡献者(按照2010年的数据，全国个税总收入4800亿元，工薪阶层人士所交纳个税占其中的68%)，他们一直期望通过个税改革有效降低他们的税负，但是对于起征点“微调”到3000元后所产生的轻微的节税效果则不太领情；至于极高收入者，由于避税机会很多，实际上不太关心个税调整对于自身的影响。只要税制不变，个税改革还只是停留在微调阶段，个税交纳者的分布、结构不改变，加上我国幅员广阔，各地经济发展水平迥异，物价水平差异大，而在个税起征点“一刀切”的状态下，社会大众对个税交纳的现状就不会没有意见。设想一下，即使财政部决定把个税起征点提高到了5000元的水平，虽然可以博得一时的掌声，但过一段时间，社会上可能又会出现调高个税起征点的呼声。究其原因，不在于起征点的高低问题，而是税制本身的不合理，导致了人们过度解读个税对调节收入分配的意义。表面上看，是个税起征点之争，更深层次的是人们对个税现行的制度设计和征管安排的不满意。

    把个税的立法权和征管权完全下放到省级政府，全国人大则对个人所得税的征收和使用的原则作出规范

    笔者认为，财政部与其考虑在个税起征点以及税率级差上进行调整，不如一步到位，积极考虑还原个税作为地方税的本来面目，把个税的立法权和征管权完全下放到省级政府，让省级人大对起征点、超额累进税率的级差拥有自主决定权，而全国人大则对个人所得税的征收和使用的原则作出规范。譬如说，规定个人所得税的收入只能专门用于地方的教育、医疗、卫生支出以及社会福利支出，不得用于兴建大型地方基建项目等。这样一来，个税纳税人就会真切感到他们所交纳的个税确实是用于与自身和家庭相关的公共产品和服务的提供上，人们交纳个税的积极性会更高，纳税意识会更强，个税的征纳双方关系就更加和谐；从中央政府的角度看，以2010年全国税收总量6.7万亿计算，全年4800亿的个税收入只占7%，即使完全放弃个税收入，也不会对中央财税收入造成太大影响。结论是，如果要真正发挥个税调节收入分配的职能，个税税权下放看来是势在必行。（林　江   作者是中山大学岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师）

个人所得税扣除标准的参考因素

    个税的扣除标准至少应定在5000元；应着力提高月收入个税调整的临界点，努力培养真正意义上的中产阶级

    个人所得税更应立足公平

    公平与效率是制定任何税制都必须遵循的基本原则，对个人所得税(以下简称个税)而言，更应坚持公平优先、兼顾效率的原则。因为个税能够为一个国家的国民所接受的直接原因在于其按量能负担所体现的公平性，我国开征个税的目的主要是为了调节个人收入水平，缩小收入差距。

    在很多国家，个税发挥着较好的自身纠偏收入分配的优势，使得该税成为调节收入分配、实现社会公平的优先选择。然而在我国，个税不仅没能够较好地发挥其调节收入分配的功能，相反出现“逆向调节”，进一步拉大了收入差距。在当今建设和谐社会、扩大内需的背景下，从制度层面上进一步改革、完善个税意义重大。

    本轮个税调整意图：一是所谓起征点的轻微调高；二是税率拟由原来的9档减少为7档。可以看出本次改革力度及决心仍然是相当有限的，在一定程度上甚至是属于被动的。我国个税扣除标准2006年调到1600元，2008年3月调到2000元，而此次又在短短三年后再次由2000元上调到3000元。如此频繁、甚微的变动凸显了该标准调整缺乏预见性。

    既然较大幅度的上调存在合理性，为什么上调的过程及上调的幅度会如此艰难呢？财政部表示，扣除标准若提高到5000元，大约减少税收1650亿元。事实上，即使在今年个税大幅增长的一季度，个税收入也只占整个税收的8.7%，因此，对我国税收影响不大。对于民众来说，这些测算都是虚数，关键在于民众的个税负担能否切实减轻，是否到了一个相对合理的水平。

    原调整背景下个税收入的增长态势显失合理

    从2006年和2008年两次个税调整来看，个税的社会整体负担是否显著降低一直是笔糊涂账。2006年全国个税收入2452.67亿元，比上年增长17%；2008年全国个税收入为3697亿元，比上年增长16%。在上调个税起征点的情况下，这两个年份个税收入既超过了同期GDP增幅，也超过了同期居民收入增长速度，显然当年个税起征点的上调对民众来说减负效果并不明显。

    多年来我国个税收入基本保持高速的增长，去年高达23%，今年一季度个税收入增幅甚至达到了37%。可见，本次个税调整应对这种高速增长的势头起到明显的遏制效果。

    此轮个税调整是否应重新界定中产的标准

    此轮个税调整的减负效果究竟如何？众所周知，个税政策努力的方向理应是培育和扩大中产，但此次个税税级与税率的调整，却有缩小中产的可能。依据草案进行测算：月收入1.9万元左右是此次个税调整的临界点，在这个点上增税和起征点调整的效果正好互相抵消。1.9万元以下是税负减轻人群，以上是税负增加人群。这相当于大幅降低了对富人的征税标准，也使过去一些富裕的中产被划入富人的行列。按照草案，中产阶层或者获益甚小，或者没有获益，或者利益受损。

    费用扣除标准应更加人性化

    1980年个人所得税法颁布实行，当时确定个税800元的扣除标准，相当于人均月收入的20倍(据估算，当时城镇居民人均月收入约40元)；而2010年城镇居民人均月收入约1753元，即使按拟定的3000元的扣除标准来算，也相当于人均收入的1.71倍，可见，与当时相比目前的扣除标准明显不足。

    30年来，我国职工工资收入和居民消费价格指数都有较大的提高，加之市场经济体制改革的深化，居民的消费支出迅速抬升，费用的扣除标准理应相应提高。此外，费用扣除标准应更加人性化。

    对于费用扣除的问题可以从以下三个方面考虑：

    一是适度提高扣除标准，由2000元提升到5000元，或者针对不同地区经济发展水平制定不同的幅度扣除标准。

    二是引入生计费用的扣除，充分考虑纳税人的婚姻、年龄、赡养人口等情况以及住房、医疗、教育等费用，实行有差别的生计扣除、家庭扣除和社会扣除。

    三是根据物价水平的变动采用浮动扣除方法。在确定扣除费用时，综合考虑物价水平以及各种社会保障因素的变化。根据纯所得的大小量能课征，实现个税调整的结果公平。

    总之，笔者认为，综合考虑此前的通货膨胀和日后职工工资水平上调的因素，当前我国个税的扣除标准至少应定在5000元；二是应着力提高我国月收入个税调整的临界点，努力培养真正意义上的中产阶级。（李建英   作者系广东外语外贸大学教授）