范比滕年薪:完善我国失地农民社会保障的构想

来源：百度文库编辑：九乡新闻网时间：2024/04/28 04:31:39

　　摘要：一直以来，土地担负着保障农民生产生活的职能。而伴随着我国城市化步伐出现的失地农民却失去了土地的保障，目前政府对此问题，普遍实行货币补偿办法加以解决。从短期肴，失地又失业的农民可通过一次性安置费维持生计，生活水平不致明显降低。但随着安置费用逐渐耗尽，失地农民社会保障问题势必凸现。因此本文从失地农民的形成、实际现状着手分析，并结合发达国家的保障经验，力图为失地农民提供合理的社会保障支持。

　　土地是我国城乡分割环境下，农村人口赖以生存的物质基础。其一定程度上替代了当前不完善的社会保障体系，部分发挥了社会保障制度的作用。失地农民是伴随着我国城市化进程出现的新群体，其处于以土地为基本保障手段的农村社会保障体系和以城镇居民为保障对象的城镇居民社会保障体系的保障之外，成为既有别于农村有地农民又不同于城镇户籍常驻居民的弱势边缘群体。而土地征用过程中对征用对象的征用和补偿方式的不当，则加剧了短时间内失地农民社会保障权益的缺失。因此，农村失地农民的社会保障必将成为关注的重点。

　　一、我国失地农民的成因和现状

　　(一)失地农民成因分析

　　随着我国经济发展和城市化进程的加速，市政设施建设用地、工商投资开发用地、乡镇企业用地需求持续增加，国家开始对城市周边的农村集体及农民个人的土地实施征用。当前国家对土地的征用方式主要有两种形式：正式征用土地，获取相应的土地所有权；租借使用土地，仅获取规定年限的土地使用权。在土地征用的早期阶段，全国主要采取土地租赁的形式。而伴随部分土地用户为保持自身永续经营而提出的获取土地所有权的呼声日渐增强，各地开始采取正式征用土地的方式，获得相应土地所有权。

　　土地征用后，被征地农民重新进入劳动力市场，成为新的农村剩余劳动力，据测算，目前我国失地农民约2000万，按我国现行的城市化和基础设施建设速度，将会有更多的农民失去土地，加入失地农民的行列。农民失去土地等于失去了生产资料、收入来源，同时因其知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，失地农民今后能自行获得保障的将只是一小部分群体。

　　(二)失地农民现状分析

　　首先，我国在建设用地审批上存在不少漏洞，违规圈地事件屡见不鲜。各地为加快自身经济发展纷纷圈地建开发区，将大量良田用作开发区用地。但往往是规划用地的面积少于实际征用面积，大量征用土地并未用于建设，而是在抛荒。国土资源部的资料显示，全国在建和已建的各类开发区中有约43％的土地处于闲置状态。同时，城市非农业部门其本身就缺乏安置失地进城农民的就业岗位，造成了失地农民的实际失业的扩大，而即使当初安置了部分失地农民的企业也存在诸多问题。

　　其次，现行征用体制补偿标准过低，且将农民排斥在土地增值收益分配之外，不能解决农民失地后的长远生计。20世纪80年代左右，政府对失地农民的保障重点在将其安排进入乡镇或集体企业中作为用工，但缺乏基本的养老、最低生活保田等社会保障项目。随着乡镇企业发展陷入瓶颈后，部分己进厂工作的失地农民重又回到了失业之中。20世纪90年代后的土地征用存在标准过低的情况，被征用集体土地的大队并未获得与之相符的经济补偿，导致村级机构缺乏对本村失地农民的养老、抚恤等基本保障的资金投入。

　　再次，一次性货币补偿安置方案对农民的出路缺乏长远考虑。1999年后国家对失地农民通常采取的补偿方式就是一次性货币安置方式。货币安置方式虽能够有效减轻国土资源管理部门和用地单位的工作量和安置压力，提高征地效率，而且失地农民通常从现实角度来看往往易于接受。但过低的补偿和缺乏长远的安置考虑，使得有限的安置经费难以从根本上解决失地农民的生活出路。加上不少农民在获取安置补偿金后往往用于购置消费晶而未进行就业投资。最终，失地农民在安置补偿金耗尽之后，无法凭借自身能力获取稳定的收入来源、形成新的贫困。

　　最后，土地使用违规操作，“外征内使”“以使代征”“未批先用”，严重损害了失地农民的利益。不少地方特别足乡镇一级.为降低项目的前期开发成本和减少开发中的劳动力安置费用，往往对未按征地标准实施补偿，即未能及时对部分失地农民实施“农转非”。农民在土地的所有权丧失的情况下。仅获得按失去土地使用权的补偿，损害了他们的实际利益，并且部分地方土地征用通常是在手续不全、已经报批或未办理土地正式报批的情况下立项的。因此无法按国家正常规定给予应有补偿，使得该部分农民缺乏基本的社会保障保护。

　　目前我国除部分省市试点以外，大部分地区仍未启动相应应对农村失地农民的社会保障体系，大量失地农民存在着基本生活困难的问题。

　　二、完善失地农民基本生活保障制度的思考

　　(一)国外失地农民社会保障的经验

　　许多国家和地区为有效解决被征地者的基本生活保障和经济补偿问题，在颁布的法律法规申明确规定，土地征用方必须给土地所有者较为合适的征用补偿，征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。其中土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。这类规定既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。同时，各国还建立了较为健全的失地农民社会保障体系，涵盖失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育和培训机会的提供、法律援助等；专门设立失地农民社会保障基金，交由多家私营机构经营管理，引入竞争机制，促进基金的保值增值。

　　1.发达国家失地农民安置方式的特点

　　所征土地一般按市场价格实施补偿。如日本的《土地征用法》规定：征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率；法国征地补偿以协议价格为准；荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益。总的来看，土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部费用。其中土地征用费大体等于土地价值，土地赔偿款则是对失地农民因土地被征用而遭受的经济及其他损失的弥补。部分国家对失地农民的补偿往往超过土地的市场价值，以确保失地农民原有基本生活水平不降低。同时，避免土地资源的浪费，促进土地资源的优化配置。

　　将失地农民纳入社会保障体系，其内容包括为失地农民提供养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、法律援助等。

　　重视失地农民的教育与培训工作，增强失地农民再就业的能力。通过就业换取保障，从而减少失业保险基金的支出，缓解政府的财政压力。如美国从20世纪60年代开始，颁布了很多关于职业教育与培训的法令。

　　2.对失地农民的保障

　　(1)在多数国家和地区，土地征用方都为土地所有者提供丁较为满意的征地补偿，征用补偿通常由土地征用费和土地赔偿额两部分组成。很多国家的法律规定，给予被征地者的补偿往往必须超过当时土地的市场价值。

　　(2)设立失地农民社会保障基金。多数国家社会保障基金一般由私营机构而非政府机构经营管理，且引入竞争避免垄断经营。

　　(3)资金监管方面，失地农民社会保障基金管理机构与经营机构分设，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，确保监管机构的权威性、公正性和科学性。

　　(4)失地农民社会保障的内容包括为失地农民提供最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育和培训机会、法律援助等。美国、日本等国家均非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保障对社会经济稳定的重要作用。在美国一些地方，如果申请救济，必须接受某种职业培训。20世纪60年代开始，美国颁布了大量关于职业培训和职业教育的法令，通过职业培训提高劳动者素质，以利于劳动者就业，一定程度上缓解了国内的失业问题，这些法令已构成美国社会保障不可缺少的重要组成部分。

　　(二)完善我国失地农民保障方案的基本思路

　　1.对象的确定

　　尽可能扩大基本生活保障的覆盖面，对被征地时的所有在册农业人口均要纳入基本生活保障的范围，保障重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。具体保障人员经村集体经济组织成员会议或村民大会讨论，由乡、镇政府核准后确定。

　　2.资金来源

　　建立失地农民基本生活保障制度的关键是落实保障资金。我国目前还处于社会主义市场经济的发展初期，经济发展水平低，资金短缺，国家财政难以提供全部的资金支持。因此，必须进一步完善资金筹措机制，采取政府、集体、个人共同承担的方式建立失地农民基本生活保障基金。其中政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。同时，按照失地农民基本生活保障资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。保险费的构成比例上，针对土地市场上的“土地剪刀差”情况，政府出资部分应保持相对较高比例。

　　3.实施方式的选择

　　要加快失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等的改革步伐，根据不同年龄段保障对象的特征和要求，实行差异性的保障。

　　(1)对征地时已处于劳动年龄段以上的人员，可以直接实行养老保障，并构建个人专户与社会统筹相结合的制度。个人专户由集体和个人共同缴费，按实际收益率或不低于一年期银行同期利率确定账户收益。政府出资部分不记人个人专户，进入社会统筹账户以作调剂之用。缴费标准按各省平均预期寿命和当地的具体保障水平确定，给予趸缴或不分年龄段实行相同的缴费标准，或分年龄档缴纳。保障对象享受的待遇应与缴费水平挂钩，并实际考虑当地经济发展和承受能力。保障对象身故后，其个人专户中本息余额可由指定受益人或法定继承人继承。

　　(2)征地时未达到劳动年龄段人员，可按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。当他们到达就业年龄后，即可作为城镇新人劳动力，参加相关的社会保障计划。

　　(3)对征地时处于劳动年龄段的人员，按当地测算标准予以趸缴或不分年龄实行统一的缴费标准，也可按年龄分档缴纳基本生活保障费用，为其个人账户筹资。个人专户由集体和个人共同出资缴纳，政府应作最后资金补充。当失地农民尚未就业的一段时期内，可从征地调节资金中发放生活补助费与失地农民，也可从征地安置补助费留存中解决；补助期满后仍未就业并符合城市居民最低生活保障条件的，纳入城市最低生活保障范畴；就业后按规定参加职工基本养老保险，其个人账户储存额按职工基本养老保险的政策规定进行衔接和折算；就业后又失业的，可将其纳入失业保险渠道，不再享受生活费补助；因年龄偏大或其他原因不能实现就业人员，凡到达退休年龄的，均可享受与劳动年龄段以上人员相同的养老保障待遇，其个人专户亦与之相衔接。

　　4.保障基金的管理和运营

　　失地农民社会保障基金的保值增值，关系广大被保障对象的切身利益，也事关失地农民社会保障体系顺利运行。因此加强对失地农民基本生活保障基金的管理和运营，是确保失地农民基本生活保障基金的关键所在。

　　失地农民基本生活保障基金必须实行收支两条线、财政专户管理，独立设账，专款专用，杜绝转借、挪用或截留、挤占，建立完整的基金监督和管理机制。引入基金管理机制，通过招标的形式，交由专业投资管理人进行基金投资运作，采取投资方式多元化策略降低运营风险。投资项目上，具体可投资于银行存款、国债、股票及其他各种有价债券等，并注重对投资项目的严格风险监管，在安全性的前提下保证基金收益性的最大化，从而实现失地农民社会保障基金的顺利保值增值。设立基金经营管理机构，对投资管理人实施业务监臂。

　　5.就业保障

　　就业，依然是失地农民最好的基本生活保障。当前促进就业，最重要的是提高失地农民的职业技能，积极为他们拓展就业渠道。

　　加大对失地农民的再就业培训力度，注重强化对青壮年人员的职业技能培训，提高他们的职业技能。各级政府部门应努力构建市场为主、网络调节、政府引导、相关机构合作的一体化社会化职业培训机构。在发挥预测指导作用的同时，将职业培训、技能鉴定、培训考核纳入统一的市场运行中，与职业介绍形成相关联的流程，即由职业介绍部门调查市场需求，组织培训对象；培训部门则负责实施计划和职业技能鉴定；最后通过人才市场推荐上岗。必须尽量避免出现，培训合格人员在获取证书后无处上岗的局面。打破就业培训工作框架，将失地农民的培训推向市场。大力鼓励培训组织参加“购买培训”计划，提高职业培训效果和效率。积极引导失地农民再就业观念的转变，努力探索失地农民安置的有效办法，以安置求稳定、以效率求发展，在此基础上实现创造性转换，充分调动全社会力量多渠道创造就业机会。发挥政府的宏观调控作用，加大对失地农民安置的间接调控力度，通过对劳动力市场的功能完善，促进市场就业；加快地方经济发展，更多地创造就业岗位，积极引导全社会共同创办与失地农民的现有素质水平相适应的，劳动密集型的安置型企业，大力发展第三产业，重点发展饮食、服务等劳动力需求量大的企业；推动安置型企业就地选用才、注重岗位技能培训、加强企业基础管理，使安置型企业在短时期内发展上轨道，企业发展向多元推进，确保劳动力密集型安置型企业向效益型企业转变。适度发展过渡型产业，突出发展特色经济，推动新兴产业发展，为失地农民创造更多就业机会。

作者：武汉大学社会保障研究中心邓大松，张骞
来源：《体制改革》2005年第9期

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