龙骨卷轴:我国省级行政管理费支出对社会保障支出影响的实证分析

发布时间:2010-10-05
我国省级行政管理费支出
——对社会保障支出影响的实证分析*
闵 聪
[摘要] 本论文运用了2000年到2006年全国31个省级地方政府的面板数据（Panel Data），对各省行政管理费支出和社会保障支出之间的关系进行了一个解释性的研究。定量分析表明，省级地方的行政管理费支出与社会保障支出之间呈显著的负相关关系。这一研究发现为已有的基于公共选择视角的行政无效率和官僚理论提供了重要的经验支持，加深了人们对我国地方政府财政行为的理解。
[关键词] 社会保障支出 行政管理费 行政成本 官僚理论
[作者简介] 闵聪，复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系2008级硕士研究生。
随着我国市场经济的发展，客观上要求为之建立一套相适应的社会保障体系，这对于保障人民的生活水平、促进经济和社会秩序的稳定将提供有力的支撑。社会保障体系的建立，离不开国家财政对社会保障领域的投入。特别是在中国这样一个庞大的以公有制经济为主体的国家里，财政对社会保障的投入更是占主导地位。在当今中国，影响社会保障支出水平的因素有很多，包括人口老龄化、居民储蓄率以及经济增长率等等。同时，不少学者还认为，一个地区行政管理费支出水平也是影响社会保障支出的一个重要因素。所谓的行政管理费支出水平也就是国家行政方面的主要开支，这主要体现为各级政府的财政支出中行政管理费开支的情况及其比重。行政管理费和社会保障支出都属于国家的财政支出，因而两者之间的联系也一定非常密切。本文的目的就是要从经验证据的角度来研究这两者之间的关系，从而在量化分析的基础之上来重新认识行政管理费支出对社会保障支出潜在的影响。
一、 理论逻辑：行政管理费和社会保障支出
行政管理费和社会保障支出都属于政府财政支出的组成部分，而一个政府的财政支出正是该政府为实现自身目的所进行的物质资源调配。由于一个行政辖区每年的财政支出总量都是一定的（有限的），因此，行政管理费的支出比重和社会保障性财政支出比重决定着政府的财政偏好和活动重点。从理性选择制度主义、官僚理论等分析逻辑来考量，上述两方面的支出水平，体现了完全相反的两种利益逻辑。因此，从数量关系看，两者之间可能存在某种显著的统计关系。具体而言，行政管理支出的目的是为了维持政府自身的运行，也就是该项目的支出水平直接关系的政府组织自身及其工作人员的切身利益；而社会保障支出则是属于公共服务类支出，是一个现代政府的职责所在，从利益的归宿来看，该项目的支出关系到普通公众的基本利益。
已有的研究一般认为，我国政府的社会保障支出水平是很低的，对同时期行政管理费来说，这种低水平显得尤为明显。有些学者发现，我国社会保障支出远不及行政管理费支出，这两者之间的绝对差额量呈上升的趋势，并且进一步认为，如果任其发展下去必然会带来财政支出结构的失衡[1]。还有学者指出，在现有的政府财政结构下，行政管理费的比重偏大，因而应该进一步压缩行政管理费支出比重来加大对社会保障支出的投入[2]。事实上，上述研究结论都暗含了这样一个（未经经验数据证实的）逻辑即：行政管理费的支出水平可能会对社会保障的支出水平产生负面影响，这也就是经济学上所说的“挤出效应”。这种推理逻辑虽然合理（特别是考虑特定空间、时间条件下财政总量的约束），但这两者之间上述的数量关系具体如何，还有待经验数据的进一步分析与论证。本研究试图从公共选择理论出发，利用有关经验数据为上述解释逻辑提供理论与实证的支持。
（一）行政成本与政府活动的无效率
所谓行政成本，就是行政机关及其工作人员因行使职能而获取的和在行政管理过程中所消耗的行政资源，即政府自身运行所需花费的各类成本，在公共财政学中，这种成本通常可以“用行政管理费”来测量。在其他条件保持不变的情况，行政成本越大，意味着政府的效率越低；相对地，政府可用于其它领域的财政资源也就越少。公共选择理论的代表人物布坎南认为，造成政府行政成本巨大、行政无效率的主要原因有：（1）缺乏竞争机制。一国的行政机关基本上垄断了本国公共产品的供给，从而不需要考虑任何竞争对手的挑战。（2）缺乏降低成本的激励机制。从客观上看，由于政府的活动大多不计成本，而且即使计算成本，也很难做到精确，这就使得政府在调配和使用资源时不免存在一定的浪费。（3）政府机构的自我膨胀。政府部门的膨胀包括政府组成人员的增加和政府部门指出水平的增长。布坎南指出，由于政府官员是个人利益最大化者，它们总是希望不断扩大机构规模、增加其层次、扩大其权力，以相应地提高其机构的级别和个人待遇。（4）监督信息不完备。由于行政机构自身的垄断性，使得任何监管部门都无法获得有关行政机关运行的全面信息。（5）政府的寻租行为。现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间的自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。布坎南认为，由于政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释而为某些利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护、逃避市场竞争，往往进行各种“寻租活动”，而政府官员为获得这种租金，则以种种特权进行交换，继而导致了政府对资源的无效配置[3]。同时，尼斯坎南也认为，作为供给方的行政机关和作为需求方的政治家之间对公共产品的“双边垄断”导致了行政成本的居高不下，这是因为决定官僚预算的政治家们并不能有效地获取行政机关的相关信息，从而使得行政机构总是能获得自己满意的预算拨款[4]。
虽然从1999年开始，我国开始逐步实施以“部门预算编制”为目标的预算改革。但是，在对有关中国地方预算支出研究中，不少学者都发现这样一个事实，即地方的党政领导尤其是行政一把手官员具有非常大的影响力，他们实际上是“党委领导下的行政预算体系”中的财政资源的实际分配者[5]。因而，地方政府的预算更多地反映了其行政长官的价值和偏好[6]。以理性选择制度主义和有关官僚理论的视角可以推断，中国地方政府的预算支出在行政长官的主导之下极有可能会从基于官僚集团的利益考量出发，偏向那些对行政官员自身的利益和权力增长有利的领域，从而导致行政成本的飞快增长。反观中国的现实发展可以发现，从建国到现在，我国各级政府行政人员的增长速度非常的快。中国总人口与财政负担人员之比50年代为600：1，70年代为155：1，而90年代则为40：1[7]。虽然有学者指出，中国的官民比例规模并不像想象中的那么不合理[8]，但是通过以上数据仍然可以发现我国的行政机构是在不断膨胀的。更为关键的是，在中国，政府行为具有明显的垄断性质。有学者认为，作为委托方的人大对作为代理方的政府机构的行政过程缺少必要的信息和知识，而且因为没有可供比较的现实基础，所以人大对垄断性政府机构进行审查通常是一项艰巨的任务。这种高度垄断的行为，使得政府在与人大的博弈过程中占据明显的优势，政府的预算总是能够达到最大的满足，这就势必造成了我国行政成本偏高的现状[9]。在寻租行为方面，我国政府官员也因为腐败问题而频频落马，如2008年中央审计署报告中指出，仅仅一年时间就审计发现并向有关部门移送重大违法违规问题和经济犯罪案件线索119起，涉案人员221人，其中厅局级42人[10]。
在一定的公共财政能力条件下，行政成本的增长也就意味着政府公共服务支出的相对减少，因而从统计学的角度来说，有理由认为行政管理费支出和社会保障支出之间可能是呈负相关关系的。
（二）官员的动机：个人利益的最大化
唐斯在他著名的《官僚制内幕》中认为，官员就其本质而言是自利的，其主要的行动逻辑是基于自我理性原则下的利益最大化。他认为官员的动机主要有：权力、金钱收入、声望等等[11]。这些自利的动机决定了官员将会对那些有利于自身政绩和权力扩大的领域进行重点关注。在当下中国的地方政府，官员政绩考核的主要指标是经济增长率，虽然当下我国政府正在朝现代化的公共服务政府转变，但是社会保障支出相对来说则是一个并不很重要的考核指标。而在官员自身权力扩大方面，社会保障支出同样无助于该目标的实现。相比之下，行政管理费的使用体现了政府官员强大的财政资源控制能力，并且各行政部门规模的扩大和人员的增加都需要行政管理费的支持，因此行政管理费支出的增加有利于加强官员的个人权力。如果考虑到各级政府及其部门广泛存在的“小金库”现象，上述的解释逻辑还会有更强的说服力。因而从逻辑上，我们可以推断地方政府行政官员可能更加偏向于行政管理费支出而非社会保障支出。但我们知道，各地方的财政支出总量是有限的，因而行政管理费的增加有可能会对社会保障支出产生“挤出效应”，导致社会保障支出水平的降低。
根据以上的讨论，本文提出如下假设：当其他条件保持不变，行政管理费支出水平越高，社会保障支出水平往往可能就越低，即两者的变化呈显著的负相关关系。与大部分已有的研究不同，本研究将运用定量分析方法来证明上述假设成立的可能性，以回归分析为代表的定量分析技术为我们在事物之间建立相关关系提供了非常好的途径，运用建立在大规模的样本之上的多元回归技术可以科学地证明行政管理支出和社会保障支出之间的关系[12]。
二、 研究设计
（一）主要变量及其描述
因变量 根据前文的分析，本研究的因变量一个省级行政单位在一个财政年度中“财政社会保障支出水平”，即一个省级财政中社会保障支出占总财政支出的比重。在现有的官方统计口径中，省级财政中的“社会保障补助支出”指标能较好地体现政府的社会保障支出这一概念。但是，考虑到各省的经济增长速度、经济总量不同，所以在控制以上变量后将自变量的操作化概念定义为“社会保障补助支出水平”。
另外，由于财政社会保障补助支出水平属于财政支出结构的一部分，这样就更能显示出官员的支出偏好。从官员的自利性来看，社会保障补助支出属于一个两难问题。一方面，社会保障补助支出属于公共支出，是政府所应提供的公共产品体系中的一部分，因而官员理应承担这一责任。但是在另一方面，基于公共选择的官僚理论告诉我们，官员是自利的，其所追求的是所在部门的规模和预算的最大化。更重要的是，中国地方官员的考评指标主要是经济增长或财政贡献[13]，社会保障补助支出在目前来说并不是一个非常重要的指标。因此，从逻辑上来说有理由假设社会保障补助支出在财政支出中并没有优先的地位。
事实上，简单的统计描述也支持上述推论，在表一中我们发现社会保障补助支出占各省财政支出的比重非常的小，其中的最小值仅为1.01%，平均值也只有6.77%。不仅低于欧美发达国家的水平[14]，也低于各省的行政管理费支出水平。
最小值
最大值
平均值
标准差
财政支出（万元）
599693.00
25533399.00
6095786.96
4303923.34
财政收入（万元）
53848.00
21794608.00
3557857.76
3626004.66
社会保障补助支出（万元）
10758.00
2024175
376584.96
376584.96
社会保障补助支出比重（%）
1.01
17.29
6.77
3.61
行政管理费（万元）
45521.00
2563287.00
576845.13
435268.20
人均行政管理费（元）
50.78
1149.30
172.73
142.37
行政管理费占财政支出比重（%）
3.72
18.05
9.58
2.25
表一 省级地方政府财政状况描述（2000-2006，N=217）
自变量 根据前文的假设，本研究的自变量是“行政管理费支出”。考虑到对行政管理费支出不同角度的测量，本研究提出了两个有关行政管理费支出的操作化定义，同时在统计分析中也将有建立两个数学模型，在模型A中自变量的操作化定义是“行政管理费支出比重”，在模型B中，自变量的操作化定义是“人均行政管理费支出”，即行政管理费占财政支出的比重。这两个变量不仅能反映我国各省级地方政府的行政成本，还能很好地反映官员在财政支出中倾向于自我利益最大化的价值偏好，根据官员自利的逻辑，政府规模越大，行政管理费支出越高，官员们所掌握的权力也就越大[15]。从数据上来看，行政管理费在各省级地方政府财政支出上的比重是远远高于社会保障补助支出占财政支出水平的。其中行政管理费比重的最小值是3.72%，高出社会保障补助支出比重1.71个百分点；而其最大值是18.05%，高出社会保障补助支出0.76个百分点；在平均值这一项，行政管理费比重则高出社会保障补助支出比重2.81个百分点，这些详细的数据进一步证明了我国省级地方政府的高行政成本和低效率以及政府官员的支出偏好和重点（见表一）。但是本文的讨论重点将不会仅仅局限于此，我们将通过建立两个回归分析模型，并将其进行对比，以通过大样本的量化数据探究行政管理费支出对社会保障补助支出水平的影响。
此外，考虑到一个省其他方面状况、特别是其社会经济发展状况可能也会影响该省的社会保障支出水平，本研究还将人均财政收入、财政支出、各省人均财政支出、人口等作为控制变量加入回归模型之中。同时，考虑中国异常巨大的地域差异，所以本研究将各个省级单位划分为东部、中部和西部，添加了中部和西部两个虚拟变量以比较它们与东部地区的差异，从而控制区域整体的社会经济水平对于社会保障支出可能存在的影响。 由于本研究的时间跨度为2000-2006，共7年，所以我们还设计了6个有关年度的虚拟变量，以控制不同年份对于因变量的潜在影响。
这些控制变量的设置是力求排除各省级地方的经济水平、人口规模、政府财力以及时间因素的影响，以便更加准确地估计衡量行政管理费支出对于社会保障补助支出之间的净效应，这一点也是社会科学中多元回归的模型研究两个事物之间关系的重要优势。
（二）分析单位、研究时间和数据收集
本研究的时间跨度为2000年到2006年，分析单位是31个省级地方政府，包括省、直辖市和自治区，但不含香港、澳门特别行政区和台湾省。之所以选取2000到2006年是因为在这七年的官方统计年鉴中行政管理费和社会保障补助支出的统计口径是一致的，之后的统计口径又有所变化。31个省级地方政府再综合时间因素就可以得到217个样本。因此，从样本的代表性上来说是可以保证的。此外，本研究的所有数据都是来自从2001年到2007年的《中国统计年鉴》，因而在可靠性上也是可以得到保证的。
三、 经验证据
表二给出了分别包含不同自变量和控制变量的两个多元回归模型，模型A的自变量是“行政管理费占财政支出比重”，模型B的自变量为“人均行政管理费”，这两个模型的因变量都是各省级地方政府的“财政社会保障补助支出水平”，即社会保障补助支出占财政支出的比重。从两个模型中我们可以得出以下发现：（1）不管是各省级政府总的财政支出还是人均财政支出都与社会保障补助支出水平没有显著的相关性，这表明了社会保障补助支出是各省级地方政府的财政硬性支出，是公共支出的一部分。因此，虽然有可能在绝对数额上社会保障补助支出受到各省级政府财政支出数额的影响，但是其社会保障补助支出比重与各省的财政支出具体数额无关，也就是说与各省的政府财力没有关系。（2）在地域划分上，模型A和B都以东部为参照设置了中部和西部两个虚拟变量。其中模型A中，中部地区的社会保障水平要显著地高于东部地区（系数为0.027），同时，西部地区的社会保障支出水平也明显地高于东部地区（系数为0.020）。同样的情况进一步在在模型B中得到验证，其实系数略有差别（中部高于东部的系数为0.025，西部高于东部的系数为0.013）。通过观察两个模型的回归分析结果都可以发现，西部的社会保障补助支出水平显著地高于东部地区，而中部地区的社会保障支出水平又明显地高于西部地区。出现这种情况的可能原因是：由于东部地区的经济发展水平是最好的，因此其并不需要在社会保障补助支出领域投入太多的资金，所以东部地区的社会保障补助支出比重是最小的。而西部之所以比中部的比重小，也有可能是因为近年来国家一直大力提倡西部大开发，使得西部地区的经济飞速发展；另一个方面的原因是，国内外各种慈善组织的援助使得西部地区的政府无需花费太多的资金用于社会保障补助支出。中部地区的社会保障补助支出比重最大，正在某种程度上突显这一地区省份的尴尬局面，即在经济上没有享受到国家政策的大力扶持，在民间社会上也没有受到各个国内外慈善组织的很好关注。（3）考察两个模型在时间序列上的变化、特别是在模型B中，我们发现社会保障补助支出比重是逐年递增的，以2000年为参照，2001年比2000年高出0.004，2002年比2000年高出0.018，此后几年一直逐步递增，一直到2006年比2000年高出0.028。这一点既可能是由于各省级地方经济的逐年增长导致其有财力投入到社会保障领域，也可能是中央在近年来大力提倡向服务型政府转变的结果。
当然，本研究最关心的是行政管理费与社会保障支出之间的关系，从模型A可以看出，当行政管理费支出比重每上升一个百分点，社会保障补助支出比重就下降0.764个百分点，这种关系在P<0.001水平上呈统计显著；同样地，在模型B中，也可以发现人均行政管理费每上升一万元，社会保障补助支出比重就下降0.928个百分点，并且在较高的水平上呈统计显著。因此，我们有99.9%的信心认为，省级行政单位的行政管理费比重和人均行政管理费与社会保障补助支出比重呈明显的负相关关系，高度支持本研究在第一部分所提出的假设，即行政管理费支出越高，社会保障支出就越低。模型A和B中不论是行政管理费比重还是人均行政管理费都属一个政府的行政成本，当行政成本虚高不下的时候，必然会侵蚀其有限的财力，从而导致属于公共服务领域的社会保障补助支出的减少，形成了一种挤出效应。而基于公共选择视角的官僚理论告诉我们，行政官员从自身动机上就一直在试图扩大行政管理费支出而非社会保障补助支出，这是因为行政管理费支出的扩大能为广大的官员带来切实的利益——如行政机关的膨胀、活动经费的增加和自身权力的加强。
从财政结构的角度来观察模型A，可以知道在一个公共服务型政府的财政结构中，行政管理费的比重必须要缩小。而表1中我们看到各省级地方政府的行政管理费支出比重最大的甚至达到了18.5%，这在政府财政结构中占据着非常大的份额，因而，从财政结构上来说，行政管理费比重的扩大是不利于各省级地方社会保障补助支出水平的。
模型B中的自变量人均行政管理费在某种程度上代表着每个居民所负担的行政成本，这种人均负担的行政成本。这种行政成本越高，表明该政府的行政效率越是低下。一个低效率的政府也必然会影响到其社会保障补助支出的水平，这就进一步证明了本文在开头所提出的假设。
模型A
模型B
（常数）
0.135****
0.076****
人口（万人）
-1.990E-6
-3.960E-6**
行政管理费占财政支出比重（%）
-0.764****
-
人均行政管理费（元）
-
-9.281E-5****
财政支出（万元）
4.100E-10
-2.512E-10
人均财政支出（元）
-4.800E-6
-2.232E-6
人均财政收入（元）
-9.039E-6**
-
中部
0.027****
0.025****
西部
0.020***
0.013**
2001
0.002
0.004
2002
0.016**
0.018**
2003
0.021***
0.021**
2004
0.023***
0.023***
2005
0.022**
0.025***
2006
0.023**
0.028***
F
8.594****
7.207****
R
0.596
0.546
R平方系数
0.335
0.298
N
217
217
注：****<0.001, ***<0.01, **<0.05, *<0.10。
表二 行政管理费支出与社会保障补助支出比重的回归模型（2000-2006）
四、 结论
本研究运用从2000年到2006年的经验数据对中国31个省级地方政府的行政管理费支出是否影响到其社会保障补助支出进行了系统性的研究。研究发现，在控制了各省级地方的人口规模、财政水平、时间因素、地区差异之后，发现各地方的行政管理成本（人均行政管理费或行政管理费支出比重）与其社会保障补助支出比重之间有显著的负相关关系，这就为现有的基于公共选择分析方法的行政成本理论和官僚理论提供了某种程度之上的经验支持。
行政成本代表着一个政府运行所需要的资源，这种成本越高，就表明一个政府的行政效率越低。由于政府是具有垄断性，且信息是不完备的，导致很难对政府的行政预算进行约束。高额的行政成本必然会挤占有限的财政资金，导致社会保障补助支出的减少。官僚理论则认为，地方官僚们在基于自身利益最大化的前提之下，在地方财政支出中是偏好于增加行政管理费支出的，因为这能增加官员的权力和实际利益。另一个方面，社会保障补助支出是属于公共支出的，当前的中国正在向服务型政府转化，但是公共支出的增加不论对是官员的政绩考核还是对官员的权力资源的扩大都没有任何的帮助。因此，政府官员对社会保障补助支出的偏好并不是很强烈。最后，因为财政支出的总量是有限的，行政管理支出的增加必然会对社会保障补助支出产生负面影响。而经验的数据也在一定程度上证明了现有理论的解释力，行政管理费支出与社会保障补助支出的确是呈负相关关系的。
本文的研究只是在目前已有的数据分析之上初步揭示了社会保障支出和行政管理费支出具有显著的负相关关系，但是由于可能存在模型变量的不完备性和其他相关因素，因而我们目前还不能肯定行政管理费和社会保障支出之间是否存在着某种确定的因果关系，进一步的研究还有待展开。此外，上述的推理逻辑是否可以运用到其他的公共支出领域如医疗保险支出、教育支出等等也亟需相关研究来提供更加有力的经验证据。
An Empirical Analysis of the Effects of Provincial Administrative Expenditures on Social Security Expenditure
Min Cong
(School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai 200433, China)
Abstract: This paper enquires the relationship between the administrative costs and spending on social security by using provincial level panel data from 2001 to 2006. The quantitative analysis showed that the administrative cost of province and social security expenditure have a significant negative correlation. The research provides some empirical supports for the existing bureaucratic theory and enhances people’s understanding about the fiscal behaviors of Chinese local governments.
Key words: Social security spending; Administrative costs; Bureaucratic theory
(责任编辑：唐朗诗)
* 本文得到了林挺进老师的大力协助和支持，作者在此表示衷心的感谢。
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[15]（美）唐斯：《官僚制内幕》，北京：中国人民大学出版社，2006年版。