地方自治是民主之本(三)

 　　1．  信访——没有办法的办法？
 　　在地方自治渠道不通、地方问题在地方得不到解决的情况下，平民百姓要申冤就只剩下一条路——向上级领导反映情况。长期以来，“上访”早已成为具有中国特色的反映民情的方式。虽然2005年的《信访条例》力求“把问题解决在基层”，各地也开展“变上访为下访”及“大接访”的活动，力图减轻北京的压力，仍有大量对基层处理结果不满和不信任的访民重回北京。北京永定门的东庄素有“上访村”之称。[79] 这里紧邻北京火车南站，交通便捷，周围方圆几百米聚集着中共中央办公厅和国务院办公厅、全国人大常委会办公厅以及最高法院的人民来访接待室，从而成了进京上访者聚居的首选之地。这些人民来访接待室如同某个县城的候车大厅，来自四方的访民百无聊赖地注视着面前的大屏幕，等待接谈。很多访民都把最后希望寄托在最高领导人身上，但是这种希望显然是不现实的。[80]
 　　自2005年5月新条例实施以来，尽管中央高度重视，但信访形势依然严峻。“上访村”平时大约有两千访民，而“两会”或国家重大政治活动前后，人数会增至万人。据统计，土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、涉法涉诉是群众反映强烈的突出问题。乌鲁木齐市市委书记栗智坦言，在近年乌市重复、集体上访等重大上访事件中，有80％以上的上访者是有道理的。在乌市近几年来的重大上访事件中，有关拆迁安置的上访事件占到一半以上。因拆迁引发的重大上访事件多数是由于对被拆迁人的补偿不能及时到位造成的，其中有1/4引发了集体上访。[81] 乌市有关领导承认，这与有关部门管理缺位存在必然联系。栗智指出，在当前群众信访反映的问题中，绝大多数是有道理或有一定的实际困难，无理取闹的只占一小部分。他要求各级领导干部，一定要多关心、爱护老百姓，树立“大信访”观念，多为老百姓解决实际问题，要带着“感情”做好信访工作。
 　　然而，在地方问题普遍得不到正常途径解决得情况下，要通过信访解决问题是困难的。信访局好像一个大杂烩，什么问题都往这里跑。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道，其中包括行政复议案件以及应由仲裁机构受理的劳动争议。各级信访部门长期处于疲于奔命的工作状态，一方面要接待大量的来信来访，一方面要组织人力到上级信访部门接访。接访的常规做法是，各地接到有关方面通知后，解决上访者的吃住行并带回当地。这显然不能解决任何问题，但是目前信访部门的资源似乎只允许它做这么多。一面是众多访民一心赴京的决心，一面是基层信访部门确保达到中央“小事不出村，大事不出乡，难事不出县，矛盾不上交”的要求。一位信访干部曾对记者说，“一个信访局就那么点人，精力几乎全花在接访上了，但这又是个不可能完成的任务。” 国家信访局负责人只能要求地方“疏导情绪、化解矛盾”、耐心细致地说明、解释、劝导，要发挥思想政治工作优势，把教育引导群众贯穿于信访工作的全过程，帮助群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与全局利益、当前利益与长远利益的关系，取得群众的理解和支持，息诉息访、“心悦诚服”。[82] 听上去，这似乎更多是为了平息上访人的情绪，而不是解决产生情绪的矛盾。
 　　在许多地方，各级信访部门对信访数量有统计和通报制度，上访量一直是上级政府及政府部门对下级考核的重要指标。如果上访量高，特别是越级上访和集体上访的多，地方政府领导就会被追究责任。一位基层接访干部说：“集体访、个人访达到了多少起，上面就批评，甚至换位子、摘帽子。”近年来，由于这一制度对地方官员造成巨大压力，地方派人到各级信访接待场所拦截正常上访群众的“截访”现象十分严重。2007年6月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。《意见》指出，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保信访渠道畅通。但在“截访”这条路被堵死的情况下，地方政府自有新的对策。为了避免增加基层的上访记录，向上级信访机关接待部门有关人员送礼拉关系应运而生。中部地区某县一位接访人员说：“请客送礼，登记了可以消掉；不请客送礼，一旦上级信访部门登记上就没有办法补救了，或者说补救的难度就更大了。”因此，信访接待人员不得不想办法与上级信访部门的人员请客送礼、拉关系。连河南某地党委下达正式文件也称，“销账是无奈之举，是最后一招，也是最直接的花钱买稳定。”[83] 在“上有政策、下有对策”普遍存在的环境下，中央和上级政府无法及时知道下级官员的所作所为，因而监控力度必然相当有限。
 　　2．  中央信息匮乏
 　　中央和上级政府之所以监督不力，自然有其内在原因。虽然集权型单一制下的中央权威是至高无上、不可抗拒的，但是中央权力的合理行使显然是建立在具备适当信息的基础上，而中央恰恰在信息资源上显得捉襟见肘。尽管国家下拨各省市的项目是经过逐级申报和层层审核确定的，但部分项目仍存在计划与实际脱节的问题。如内蒙古自治区准格尔旗等4旗(区)在2000年9月前已完全禁牧，但2003至2005年中央财政仍安排8677万元转移支付资金用于4旗(区)“退牧还草”围栏建设。[84] 2007年初，民间流传着一首打油诗：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院，下文件，一层一层往下念；念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[85] 地方政府之所以胆敢不兑现中央文件，无非是因为中央无法及时确切地知道绝大多数地方政府是否兑现了中央文件。
 　　近年来，地方政府有意或无意制造虚假信息的例子比比皆是。1997年，王怀忠在安徽阜阳主政时报出了400亿元的GDP和30亿元的财政收入，前者甚至超过了合肥上报的数字。1995至1999年，阜阳经济连续4年负增长，但是即使每年财政空转都要上缴22.5％的税。这就是阜阳人熟知的“吹牛也要上税”。[86] 1997年，仅此一项就使阜阳市损失1300万元。湖南郴州为了达到财政收入“年年全省第二”(长沙第一)，贪官李大伦指使财政部门层层下达不切合实际的指标，导致地方政府的许多部门弄虚作假成风，形成了“饿着肚子为李大伦争面子”的财政格局。2002年，湖南省的一个会议在郴州召开。当时，郴州建了一个花卉基地，但尚未种植花草。李大伦为了赢得与会者的赞许声，居然耗巨资数百万元从广东运来大量的花草摆放在花卉基地，硬是临时营造了一个“亮点”。
 　　在目前的政绩、评价和决策体制下，地方政府存在着信息造假的强烈动机，导致中国统计数据失真、失实和失信。例如某县委书记可能要升迁，在决定是否任命的前一年将GDP、财政收入分别增长2位数以上，在地方“两会”上提交、通过、公布。新的县委书记和县长上任，感觉如此高的“起点”对将来政绩不利，更难保证任内几年的“可持续发展”；幸好天公作美，第二年发生了一点水灾，领导乘机把灾情和瞬时报得惨重无比，不仅降了虚火、定了新起点，还引来不少救灾援助。“贫困帽”可以带来各种优惠倾斜政策，连同条条块块下来的专项工程和款项：“一顶贫困帽，至少值1500万。”某镇书记到任后，发现全镇的工业只有5亿多，而上届报数19亿。当年全国GDP增长计划是8%，由省、地市、县、镇级级分配下来，必须保证10%的增长率。由于前任已是分管工业的副县长，不可能推倒数字重来，因而年底报数只有在19亿基础上增加10%。最后，县委书记认为县里只有两个数据最可靠：用电量和降雨量，但是后来有人将用电量和公布的工业产值挂钩对照，因而用电量也成为领导内部掌握的数据；降雨量则和农业产值关联度不高，更倾向于一个纯科学数据，况且雨多了要抗洪，雨少了要抗旱，遮挡不了，因而只剩下降雨量是县里的实际数字。[87]
 　　地方普遍造假、中央信息失真，导致诸多用意良好的中央政策得不到落实。国家设立“贫困县”的初衷是为了补助欠发达地区的财政，以利实现全国生活水平的均等，但是在缺乏地方信息的情况下，贫困县也成为一些地方弄虚作假的争取对象。作为国家级贫困县有两大好处：一是可以得到1200万元的低息贷款，用于扶持本县种养业、采矿业和加工业；二是可以得到省、市的财政拨款，每年80万，专款专用，主要是修路、吃水或水电等项目开发。某县19个乡镇，300多个行政村；按人均年收入低于530元计算，其中贫困乡13个，贫困村72个，共计26110个贫困户、11.6万贫困人口，但是县委规定只能上报8个贫困乡。当然，虽然贫困乡县要花力气争取，但是太多了也会影响“政绩”，因而县委面临矛盾的选择。[88]
 　　这样一来，一些县虽然已经脱离贫困，但是仍然占着“贫困县”的名额，例如安徽部分贫困县致富后每年仍享受亿元资助。[89] 有些地方则要通过关系和送礼获得贫困的“资格”，甚至专门请“托儿”。在贫困山区陕北佳县，有一个人称“扶贫托儿”的普通农民因为有能耐搞到各类扶贫款而出名。[90] 据他的“经验之谈”，要钱首先得打报告，然后是层层审批，而要过每一个环节，都少不了请客送礼；每次到市里或省里要扶贫款，不但要带上陕北土特产，还要送烟酒等礼品，一次最少也得四五百元。问题是拿到贫困资格之后，一些地方又将贫困款挪作它用。[91]。陈家沟村的几笔扶贫资金都发生过不同程度的截流、挪用现象。于是乎，国家扶贫资金一笔笔地往下拨，但陈家沟村的贫困面貌却没有改变。前后6笔30多万元的资金给陈家沟村带来的变化，似乎只是农电工程建设指挥部竖起的一块石碑和村口一段几百米长的斜坡。不仅如此，在黑龙江某些地方申请到贫困县之后，做贫困户、拿扶贫款也得花钱买；当地县官、乡官们居然向贫困户强卖“扶贫指标”，一个贫困户指标的价钱是300元，据说没钱交玉米也可以。[92] 如此申请扶贫资格并分发扶贫扶贫指标，完全偏离了中央扶贫的初衷。
 　　不仅是扶贫资金，几乎所有的国家拨款都吸引了大批的地方“蛀虫”。他们通过各种手段截留、挪用资金，真正到达老百姓手中的中央款项大打折扣。2004年2月，中央下达的救灾补助资金、蓄滞洪补偿资金以及建房补助资金等救灾资金总额超过23亿元。然而，在一群贪婪“蛀虫”眼里，中央救灾款却成了“唐僧肉”；随着中央资金的下拨，他们也开始了饕餮大餐。据霍邱县一位不愿透露姓名的干部说，现在很多地方干部几乎产生了狠捞一把的“条件反射”，截留、挪用中央资金已经成了一种普遍的做法和习惯。[93] 陕西华阴受灾农民盼安居，但是应急资金却躺在各级政府帐户上“睡大觉”，整整3年只发放全部资金的1%，华西镇组织人员统一替受灾农民填写了“不愿意搬迁”的调查表，为上级决策提供虚假信息。农民搬迁无着落，市里却忙着建大楼并迅速竣工。[94] 2007年秋，中国各省份近期水灾不断。中央要求各地政府采取措施赈灾。但在西安市高陵县，政府官员却在派发救灾物资时涉嫌“作秀”，应付上级检查及记者采访，待电视台拍摄完后有关人员一离开即收回发放到灾民手中的赈灾款。[95]
 　　如果实在摆脱不了贫困，那么掩饰贫困就成了地方政府的“次优选择”。甘肃永靖县是国家重点扶持的贫困县，全县贫困面10％，个别乡镇的贫困面更是达到70％以上，但在这个县部分公路两边却新竖起9处鲜亮整洁的高墙。当地政府称之为绿化美化农村环境的“文化墙”。永靖县扶贫办副主任在接受记者采访时候称，由于当地村民的房子比较破旧，因此用墙来挡一挡，这是从“新农村建设”中探索出来的做法。陈井镇一位干部说，建墙是“新农村建设”的要求，由县上统一组织实施，目的是保证村容整洁。[96] 然而，当地农民则毫不客气地称之为“遮羞墙”：“建墙就图个好看呗，我们的土坯墙烂，房子烂，建了墙，从马路上经过的人就看不到我们的破房子了！”这样的墙面在公路两侧总共有9处，总长度两公里多。就在被“遮羞墙”遮挡的村庄中，还有部分农户家里缺粮断水，生活极其贫困。据当地乡镇干部透露，每建1米“遮羞墙”，仅材料造价就在100元左右。一位乡领导告诉记者，他们乡建了400多米墙，材料投入近4万元。
 　　另一方面，地方官员的虚报导致农民的实际收入被大大高估。村、乡向县上报的人均纯收入1000余元，其实只有500-600元，最多600-700元。地方官员向上虚报人均收入，一是为了显示政绩，二是可向农民多征收提留统筹款。地方各级官员变出各种“为民办事”的名目，到处搜刮民脂民膏。乡里统一购买农药，各村统一喷洒，但收的价钱比市场价格高得多；统一购买麦种，卖给农民的麦种也比市价高得多，而种子却并非良种。有一年，他们强令农民将劣质麦种播种在远离公路的田里，以防上面来人检查时看到。湖南农民罗善平种田亏本，耕种80亩田反而净损失1700多元，主要原因是涉农经济部门的市场垄断和行政垄断人为抬高了农业生产成本，[97] 同时人为压低了农产品收购价格。有的粮贸公司、棉花公司、油脂公司等产业化国有公司一直公然不执行国家的收购政策，压级压价、缺斤少两克扣农民。例如湖北省棋盘乡1999年的粮食收购保护价本来是1995年以来最低，早、中、晚三茬稻价格分别是每百斤45和47元，但是农民交售的实际价格却只有40、39和35元左右。[98] 罗善平收获的优质稻价格也大大低于政府保护价。在农民的合法利益实际上得不到国家保护的情况下，农业成为不赚钱乃至亏本的行业。
 　　3．  只审计不处理？
 　　中央控制各地方和各部门贪污、挪用的重要手段是审计。1981年，根据中共中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。第一种模式被认为是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它规定审计机关在立法机构的领导下工作，同审计对象——政府序列各部门画清界线，因此这一模式被称为“立法型”审计体制。然而，由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化，这个方案没有被采纳。第三种模式则带有强烈的部门管理色彩，严重缺乏独立性和权威性，因而也遭到否定。最终，中国选择了第二种模式——“行政型”或“半独立型”审计模式。这种模式的最大特征是国家审计机关隶属于政府系统，是国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督。由于和政府不“分家”，这种模式削弱了审计的监督效力，致使中央和地方审计长期没有实质性作用。[99]
 　　进入2000年以来，审计力度有所加大，每次中央审计都揭露出大量资金使用不当的问题。[100] 2005年共查处有问题资金606亿元，核减和收回财政资金159亿元，征收监缴中央非税收入266亿元。2006年度审计发现的转移挪用或挤占财政资金、虚报多领预算资金、私设账外账和“小金库”、乱收费等问题，也是近年来屡审屡犯的主要问题。转移、挪用或挤占财政资金是各部门在预算执行过程中普遍存在的问题。[101] 这次审计发现部门本级存在的问题348.5亿元，其中管理不规范问题331.2亿元，占95％；违法违规问题15.24亿元，占4％；损失浪费问题2.14亿元，占1％。环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金8489.2万元。主要方式有编制虚假项目、重复申报项目、超标准申报、多报本单位人数等。如环保总局2006年重复申报全国土壤环境质量状况调查与评价项目，获取财政资金3124万元。南水北调办、海关总署等33个部门挤占挪用8．6亿元，其中用于购建办公楼、对外投资等5．6亿元，弥补本单位日常开支、发放津贴补贴等2．1亿元，超拨款范围、超预算级次或超标准拨付款项8994.8万元。另外，供销总社、新闻出版总署等15个部门截留、少报和转移资金近4亿元。[102]
 　　但奇怪的是，有些问题都在审计报告“榜上有名”，但是照样年年不断重复发生，例如林业局的名字已经是两次出现在“审计名单”上，而长江堤防工程也是连续二次出现，并且数额比上一年更为巨大。[103] 体育总局2003年被审计出1亿，2004年审计出5亿，但是就是拒绝整改。[104] 2005年度审计发现的106起重大违法犯罪案件的线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、起诉或判刑，177人受到党纪政纪处分，平均每起案件只有大约1人受到惩处。[105] 广东人大代表指出：“审计年年有，问题年年出，我们除了追究经济上、行政上的漏洞缺陷和责任外，好像还没有听过哪个被审出问题的责任人引咎辞职，或是被追究法律责任。”[106] 审计长李金华在接受《上海证券报》采访时表示，审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审；现在对有些问题已经实行了问责，追究了有关人员责任，但仍有些问题还“难以问责”。[107] 比较近几年的审计报告，审计内容越来越多、范围越来越广，审计出来的问题也越来越多，但是整改的情况却难以令人满意。[108]
 　　如果中央审计遭遇“只审计不处理”的困境，地方审计的问题就更多了。一位多年从事审计工作的基层审计官员表示，地方审计过程本身的质量就参差不齐，很容易受到地方党政机关的影响。在最初的审计报告中，基层审计人员会将所有审计出来的问题都罗列出来交给审计局，协调好罚没款后，领导会授意审计小组成员究竟保留和删除哪些问题，因而正式审计报告往往只留下一些无关紧要的问题，隐瞒了很多重要问题。即使如此，目前审计机构仍不能公布全部的审计报告。[109] 事实上，某些地方审计官员可能利用审计权力贪赃枉法。2003年10月，湖北襄樊市襄阳区的审计局长就因挪用公款，被一审法院判处无期徒刑。[110] 到地方有关部门之后，审计人员一般都会受到规格颇高的招待。2006年4月，河北沧州审计员张洪涛在参加被审计单位电力局提供的招待午宴后，猝死在酒店门前。出事前，25岁的张洪涛曾回家说，电力局几乎天天设宴招待，酒宴非常丰盛。[111] 而就在出事后第二天，审计组其他成员和电力局领导依旧按计划踏上了去扬州游玩的旅程。这样的“审计”难免令人怀疑其效果和质量。
 　　
 　　4．  中央监管不力
 　　和审计相比，纪检是直接整治腐败的更锋利的利刃。尤其在自上而下的集权体制下，直接来自中央的监督是至高无上、令人生畏的尚方宝剑。问题在于，中央的信息、能力和意志实际上都是有限的。面对无所不在的地方腐败，中央政府惩治腐败的决心再大也无能为力。明朝的例子很清楚地体现了这一点。明太祖朱元璋为了加强皇权、巩固中央集权，大力整肃吏治，在查禁朋党的同时严惩贪官污吏。朱元璋极力主张“刑乱世用重典”，开展雷厉风行的肃贪运动，历时之久、措施之严、手段之狠、刑罚之酷、杀人之多，为几千年封建历史所罕见。在重刑峻法之下，贪赃枉法者有所收敛，但腐败案件还是接二连三地冒出来，朱元璋感到困惑：我欲铲除贪官污吏，“奈何朝杀而暮犯”？尽管朱元璋反贪决心大、力度猛、出招奇，使腐败暂时得到一定的遏制，但远未达到彻底清除腐败的根本目的。[112] 尤其在他死之后，腐败之风迅速反弹、恶性膨胀，使明代中后期成为中国历史上少见的腐败王朝。
 　　在自下而上的控制渠道不畅的情况下，自上而下的控制自然显得尤其重要。在当代中国，作为主要控制枢纽的纪检系统尤其发达。自2001年至2005年7月，全国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂案件15万多件、17万人，为国家挽回经济损失190亿元。[113] 纪检官员称建设系统干部违纪违法突出，违纪违法人员中党员占88%，其中房管系统是高发案区。[114] 2006年十一长假期间，中办、国办、中纪委从中共中央部委、中直机关、中央党校、总政、国防大学等部门借调了1600多名局、处级以上干部，分三批派遣47个巡视组、24个工作组、17个调查蹲点组，进驻地方省（区）、直辖市和有关部门。今次所派遣的巡视组组长、工作组组长都属于正部级，调查蹲点组组长属于副部级干部，直接向中央政治局、国务院、中纪委负责。2006年，31个省区市共查处违纪违法的农村基层干部2万多人，其中组织处理1335名。[115] 在中央的强大压力下，某些地方官员不得不主动放弃部分腐败收入。[116] 然而，如此力度的监督仍然不能防止源源不绝的腐败。
 　　事实上，即便中央最高领导人亲自出面处理个别案件，仍然未必能彻底解决问题。2002年5月，绥化市兰西县100余户农民购买了“大业种苗有限公司”生产的西瓜籽，但下地三个月后竟然颗粒无收。11月初，警方抓获在逃的犯罪嫌疑人，他们对制造并销售假种子的犯罪事实供认不讳。但直到2003年5月，兰西县法院对这起案件仍迟迟未予审理，而犯罪嫌疑人竟然“失踪”，引起受害农民的大规模上访。在此期间，有案可查的上访记录就达200多次。后来在《中国青年报》的披露下，这个案件引起了中央高度重视，总理温家宝作出亲笔批示：“最近假种坑害农民之事颇多，要严肃执法，加大惩处力度，明确管理责任。”黑龙江省种子管理局专门成立了局长带队的三人调查组，传达总理批示并追查案件的进展程度。调查组在兰西县待了三天，这起拖了近一年的假种案不久就得到审判，被告人被判处罚款和有期徒刑。9月，两被告对一审判决不服，上诉到绥化市中级法院。瓜农去法院询问，得到的答案却五花八门，因而重新开始上访。记者曾扮成瓜农对该案的审判长进行暗访，得到的回答是：“总理批示的事已经过去了，墙上贴的承诺是给人看的，我说你这个农民怎么还当真了？”据了解，犯罪嫌疑人很有“背景”，其中之一有直系亲属在绥化市某县担任要职，后者辗转托人找到兰西县相关部门，而一些坚持上访的农民则遭到了报复。自从兰西县假种子案一拖两年后，绥化市许多假种子制造者和销售者都抱着“总理批示的案件都拖到现在，所以抓住我也不会有什么大事”的心理，有恃无恐，从而给种子管理站的打击工作带来很大难度。购买了假种子的农民则本来想去法院起诉，但听说兰西县假西瓜籽的案件后纷纷放弃了念头：“官司要是打上两年，我就更吃不上饭了，所以还是自认倒霉吧。”[117]
 　　一旦地方发生官商勾结、官煤勾结、官药勾结……，不但中央不可能有效监管，即便省级领导也无法洞察秋毫。到山西主政不到两年的于幼军一心治理煤污染，但是让他料未及的是，砖窑所造成的“破坏力”竟不亚于煤窑。这也难怪，山西有15.6万平方公里；在这块土地上发生的事情，省长怎么可能都一一亲自发现并处理？[118] 如果自下而上的民主监督机制不发挥作用，那么自上而下的监督机制只能是挂一漏万。由于纪检部门本身的资源、信息和能力是有限的，不可能主动发现无所不在的贪污腐败，因而一些大案要案之所以显出端倪并引起注意，主要是出于当事人的作案手段不够隐蔽等偶然因素。湖南省常德市原纪委书记彭晋镛之所以受到查处，重要原因是其后期狂妄自傲、目中无人，作案手段很低级，犯罪事实太明显；如果更“内敛一点”，就很难说了。事实上，许多案件都是通过非正常途径发觉的。近年来，全国发生的几乎每一个腐败大案要案背后，都有“情妇”的影子。有人统计，贪官“东窗事发”80%是由非正常渠道曝光的，也就是由小偷偷出、官官相杀杀出、日记写出、艳舞舞出、不幸事故牵出。贪官现在有五怕：一怕事故，二怕刁民，三怕小偷，四怕意外，五怕情人。居然怕天怕地，就是不怕纪检和检察。山东泰安原市委书记胡建学坦言：“官做到我们这一级，也就没人能管了。”广西玉林原市委书记李乘龙感叹道：“我的权力太大了，没人敢监督我。”[119]
 　　5．  如何监督监督者？
 　　当然，中央还是“敢”监督和处置这些贪官的。然而，即便纪检系统运行有效，自上而下的监督体系也面临一个永恒的悖论——谁来监督监督者？太原市检察院反贪局局长贾军英是全国首位落马的省辖市检察院的反贪局局长，一审以犯受贿罪和帮助犯罪分子逃避处罚罪等数罪并罚判处无期徒刑，并处没收个人财产2万元。讽刺的是，贾军英也有不错的工作业绩。在全省反贪考核工作中，太原市反贪局连续5年第一。尤其是2002年，太原市反贪局获侦查、综合两项全省第一，但是这一切却并不妨碍他自己利用职权从事腐败。[120]
 　　近年来，湖南郴州是一个吸引全国关注的腐败重灾区。该市一位干部说：“郴州市这些年用的干部，越腐败的人提拔得越快。台上的实权派很多都是群众意见很大甚至是民怨沸腾的人。哪怕是收受巨贿被认定的，也能捞出来重新加官晋爵。”[121] 在郴州临武县境内的湘江支流三十六湾，数百家采选矿厂在这个“弹丸之地”长年肆无忌惮乱采滥挖，尾砂废水直排入河，造成附近村庄和河流下游严重污染，不但农田无法耕种，而且河床抬高、洪水乱窜，成为重大安全隐患，老百姓上访告状不止。2003年5月13日，洪水冲垮尾砂坝，至少夺去40多名矿工的生命。但是当地官员却上下勾结，隐瞒了这起事故的死亡人数。[122] 这样的局面都和掌握监督大权的原纪委书记曾锦春有关。
 　　曾锦春是郴州官场集体腐败的核心人物，而他的“杀手锏”正是纪委掌握的“双规”权。在郴州，被他“双规”过的干部不计其数。2000年下半年，曾多次指示县纪委书记不经过招标，就直接把工程承包给某商人。经过多次干预，该县领导实在碍不过情面，将5栋房子中的2栋公开招标，其余3栋不经招标就给商人承包，没想到曾仍然大为不悦。2001年6月，郴州市纪委对县领导进行了为期百天的“双规”。曾还以市纪委的名义设置“私营企业合法权益重点保护单位”，强行向民营企业摊派，每个企业每年交40万元。一个铅锌矿早在几年前就被国家环保总局列为55家重点环境违法企业之一，中央领导也曾对该矿的污染问题作过批示，要求彻底整顿，但是虽然严重违法并给当地人民的生产生活带来灾难性污染，这家企业却也挂有郴州市纪委、郴州市监察局授予的“合法权益重点保护单位”的牌子，让整顿部门望而却步。[123]
 　　郴州地区矿产丰富，尤以盛产煤炭著称。近年来，由于能源价格暴涨，开矿成了暴利行业。和山西许多地方一样，郴州也成为乱开滥采、官煤勾结的重灾区。疯狂的盗采、频繁的矿难、若隐若现的官煤黑手和惨遭破坏的生态环境，不时见诸新闻媒体，国家安全生产监督局局长李毅中等领导也曾亲自视察并怒斥整治不力。但是这一切都改变不了郴州市的治理状况，非法小煤矿仍然屡禁不止，伤亡事故接连不断。有心整治小煤矿的官员却备受打击，有些甚至还遭受了牢狱之灾。曾锦春利用自己的独特权力，经常要挟各级官员在煤矿审批、监察等方面听命于他，他也以此获得现金或“干股”。“要想在郴州开矿，没有‘曾矿长’的批准绝对不行。”近年来，经曾锦春批条开办的小煤矿就达三十多家。为了更有效地掌握矿权，他甚至担任了郴州煤矿整顿小组的组长。2005年上半年，郴州市纪委开展专项打击行动，查出38名红顶煤老板，其中处级3人。当时曾锦春对记者说，“旨在警示某些干部，并规范郴州煤矿经营秩序。”然而，曾在打击其他干部参股煤矿的同时，却保护和发展与自己相关的煤矿。2002年湖南“8·31”大水之后，该市北湖区鲁塘矿业集团积水，官方披露的死亡人数20人。时任副总理的温家宝来到现场，要求鲁塘镇原有的518个矿全部停产整顿，最后郴州市依然保留了30个。这30多个煤矿都是“批条子”保留下来的，据说曾锦春就批了22张条子，每张批条子的价格为100万，另给股份的问题还要“面谈”。一旦发生并不重大的矿难事故，上报给“曾矿长”就可以过安全关，过安全关当然得用钞票当“钥匙”。这些发生过事故的小煤矿已经过了“曾矿长”的关，因而大可不必担心关闭和查处。[124] 目前郴州全市共有556家煤矿企业，取得安全生产许可证的仅有21家。郴州到底有多少非法小煤矿，就连主管这项工作的郴州市国土资源局也不清楚。
 　　“绝对权力导致绝对腐败。”在曾锦春拥有的几乎绝对权力面前，不要说郴州市的老百姓，任何一位领导都动不了他，因为和他对着干就会被“双规”。多名受访官员表示，很多官员因为不愿将煤矿审批权交给曾或者不认曾的条子而遭到“双规”调查。自1995年曾锦春任郴州市纪委书记以来，实名和匿名举报他的人就持续不断，以至某些部门积压的举报材料高达两米有余，但是多年举报却收效寥寥。长期举报曾锦春的宜章县农民黄元勋说：自己已连续6年坚持合法上访，而环境越来越恶劣，生命安全也备受威胁。直到2006年9月，曾才被省纪委带走“双规”，中间整整有十年之久。有位名叫王文汉的矿主曾因打官司需要，给曾锦春送去了16万元。曾收到这笔钱以后，王的官司一审果然赢了。但在二审期间，对方给曾送了更多的钱，致使对方赢了终审官司。王一气之下，开始到湖南省纪委、中纪委举报曾的受贿问题。曾锦春获悉以后，便动用指派他手下的一个黑社会头目对王进行打击。王不得不逃命流亡在外，其煤矿被烧。即使曾锦春落马已经数月，公安机关竟然还不受理案件，纵火者至今依然逍遥法外。至此以后，王文汉就步入上访和举报的生涯，其厂房被烧的事情一直没有得到解决。
 　　对于湖南郴州这个地方个案，双规者最终被“双规”，监督者在长期利用监督权为非作歹之后终于遭到了监督。不过虽然曾锦春倒下了，郴州的问题似乎并没有得到根本解决。一位年长的公务员感慨地说：贪官垮台，新官上任；官风依旧乌瘴，民怨依旧不休，花钱买得‘乌纱帽’的该怎么神气还怎么神气，受过不公、遭过欺讹的人该怎么憋屈还怎么憋屈。一些失地农民说：倒了贪官，来了新官，土地补偿款继续拖欠，彼此彼此。两户被原恶霸市委书记亲自指挥非法强拆的居民反映：“恶霸书记蹲了大狱，却没有还我们公道，没有补我们损失，有什么意思？在老百姓眼里，腐败官员的垮台和更新，只不过是官位易主，与老百姓利害无关。”
 　　因此，在自上而下的监督体制中，上级监督者不仅往往因缺乏信息和资源而不能有效履行职责，致使地方腐败和违法侵权事件得不到有效控制，而且监督者本身就可能滥用监督权，以“监督”为名行变相腐败之实。只要权力最终不是掌握在人民手中，那么就没有任何机制能保证权力不受到滥用。(未完待续)