地方自治是民主之本(二)

 　　1．  政绩体制与形式主义
 　　地方政府之所以随意浪费地方资源，而对真正需要解决的地方问题敷衍了事，根本原因在于地方官员对上而不对下负责。虽然宪法规定地方行政首长由本级人大选举产生，但是基层干部的调动频率就足以表明地方官员主要受制于上级任命。乡镇干部调动频繁，往往没有任满三年就调走。从1948到1991年的43年间，历任开封县委书记共20名，平均任期2年，所有书记也不是本县人。太康县近四年内，竟换了四任县委书记、五任县长。1996至2005年，阜阳调整了7任市长、3任书记，主要领导还没有摸清当地情况就调离别处。地方官员的回避制、频繁调动和短任期制和古代一脉相传。[46] 这种制度或许有利于中央集权，但是无疑会给地方社会经济的发展带来消极影响，因为他们不可能太安心当地的工作，每个人都指望升迁它处。异地做官的规则一般是三年转任，但中途调任也很普遍。即便三年一调，任期也过短：第一年熟悉辖区情况，第二年急于出政绩，第三年志在升迁。这样出来的政绩具有“短平快”和“轰轰烈烈”的特点，形式主义、浮夸虚报盛行。[47] 在这种体制下，地方官员当然顾不上积重难返的当地债务，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。这个因素也助长了基层干部不负责任的财政行为和地方债务的扩大。[48] 掌握投资决策权的县乡两级主要官员任期短、转任快，投资动力主要来自上级命令和政绩显示，而不是投资行为的长期效益，造成大量低效乃至无效的地方投入。[49]
 　　由于地方党政部门是由县乡党委书记而不是集体决策，地方政府的投资行为其实就是县乡两级党政一把手的投资行为，而地方一把手之所以要“发展地方经济”，主要是为了树立他们个人的政绩。1992年，河南舞阳县在某乡圈地一二百亩创建集养鱼、钓鱼、休闲与一体的“度假村”。投资款项一部分来自银行贷款，部分来自农民集资。度假村建成后确实显示了政绩，主持项目的官员也因此而提升为副市长。问题是没有人前来“度假”，因为邻近地区富有的个体、私营工商主人数很少且经济力量不足；周围也没有什么大城市，度假村并不能改善投资环境、吸引外商投资。刚开张的一两月内，度假的都是邀请来的省、市各部门官员，不仅不能带来收入，相反还要赔钱招待。不久，度假村就维持不下去了，挖好的池塘只得还耕，数百万银行贷款和农民集资也付诸东流。[50]
 　　干部的频繁调动所促进的不是经济发展，而是形式主义与“花架子”。由于干部实际上不需要对下负责，许多工程只是应付上级的表面文章，浪费大量人力、物力。例如在集体化时期，植树造林容易落实；但在实行家庭承包制之后，农户怕树阴挡住阳光，影响自家田的产量，因而只是种树的时候轰轰烈烈，领导视察后又悄悄把它们拔了。刘店乡五任乡长书记上任都要植树，但是一直都是老样子。县里规定每个劳动力每年必须提供30个义务工用于农田水利建设，县乡每年也冬季集中劳力进行基本建设，但是效益很低，许多工程没有实际意义。农民对和自己土地无益的工程没有积极性，县乡领导则主要是为了报表好看。县乡每年冬季都组织农田水利建设，但是这些工程多用于应付检查，很少发挥实际作用。村民敷衍了事，乡镇干部也是为了应付上级检查、考核。[51]
 　　形式主义无所不在，村一级运行也不能幸免。据曹锦清教授对河南农村的调查，村支书全年2/3时间花在支书职务上，其中乡村会议占1/3，填写各种报表占1/3，真正用来解决村里事务的时间不足1/3。要帮村里办点事，要一次次找乡县领导找关系，大量时间是无效的白忙。全市布置任务，要求各县评选“富民工程”的十大功臣，本意是由全市数十万农户参加评选，每农户一份表格，但正在分散忙于各自事务的农户对此类活动不会发生什么兴趣。这项活动的始端在市党政，中间经过县乡两级，末端终于村委。从市到村，行政系统内完成了信息传递与反馈的全过程，恰恰没有到达活动的目标——农户。事实上，每个村组的表格填写字迹都差不多，明显出自一人之手，完全是浪费时间和资源。[52]
 　　在某些地方，形式主义产生了令人啼笑皆非的结果。近年来，由于生育控制措施越来越严厉，罚款越来越重，谁都不愿倾家荡产，超生情况大为减少。河南省规定育龄妇女每三月接受定期检查，逃避检查的也受重罚。1992年开始，市、县计生办还制定一项“新政策”：各村每年按全部育龄妇女（从新婚到49岁）的2%比例，送县卫生院接受流产，表面上是为了体现地方政府实施计划生育政策的力度，实际上是为了卫生部门创收。按这个指标，某村每年得送2名孕妇做流产手术。有一年，该村只有一名妇女超计划怀孕，只好到邻村再“借”一名，实际上是出钱“买”的。一年后，该村没有超计划怀孕的，应该说圆满完成了国家的计划生育政策，但是县里规定的指标任务却落空了。这并不打紧，因为县卫生院有专门出售“流产证明”的，每份七八百元，该村只好花钱买了两张“证明”。为了完成指标并降低成本，该村似乎还得每年安排两名妇女超计划怀孕。[53]
 　　2．  地方腐败与买官卖官
 　　自上而下的体制不仅造成地方资源浪费和人浮于事，而且是直接产生地方腐败的温床。事实上，频繁调动甚至可能成为买官卖官、贪污腐败的手段和途径。地方官吏权钱交易的一个主要途径就是频繁调动干部，导致跑官、买官之风盛行，难怪谚云“要想富，调干部”。在自上而下的人事控制体系中，地方官员只需要“搞定”上面少数几个掌握实权的领导就能稳获升迁的机会。虽然自下而上的体制未必能杜绝贿选等腐败现象，但是自上而下的任命制至少极大降低了官员腐败的成本，使买官卖官成为一种普遍现象。在县级党政，能管乌纱帽的只有四人：县委书记、分管组织的县委副书记、组织部长和分管人事的组织部副部长，而权力往往集中到县委书记一人手中。有些县的书记直接兼任县人大主任，县委副主机兼任纪检主任，没有任何监察作用。这种集权现象在乡村也是一样。近年来，权力越来越集中在一把手身上。并不令人惊讶的是，买官卖官也越来越普遍。[54]
 　　之所以有那么多人不惜重金买官，关键还是在于官所控制的巨大权力资源。尤其是土地批租与城镇基建项目不仅可以突出个人政绩，而且钱也来得更多、更快、更隐蔽，据说承包工程的回扣率通常是10-15%甚至20%。[55] 事实上，工程回扣在中国古已有之。例如在清代，由于河工修防工程的复杂性、准确审核的困难性、河道漫决发生的随机性等因素，给治河官员的贪冒留下了很大的空间，因而河工就成为官场肥缺，得之不易。清廷一直在努力杜绝或减少河臣的贪冒，但遗憾的是始终没能拿出一个切实有效的办法。对于河工预算中的浮估现象，康熙年间的对策是：凡有修防工程，无论岁修、抢修还是另案大工，必由河道总督亲自勘查确估。与此同时，河督能独立支配的经费却很少，岁修、抢修工程需银五百两以内者即需详细开列各工细数并呈报工部批准。但到乾隆年间，清廷发现这种管理方式存在很大弊端，设若河督与其下属串通一气，相互掩饰彼此的浮估冒滥行为，那身在北京的皇帝就一点办法也没有。因此，乾隆三十年（1765年），皇帝又找来两江总督参与监督；凡有关南河的事务，河臣必须向两江总督详细汇报。然而，由于执行不力，该项制度形同虚设，河臣的贪冒仍然屡禁不止。[56] 由此可见，自上而下的监督机制具有不可克服的局限性。在自下而上的监督机制不完善的情况下，官场腐败案件必然是层出不穷。
 　　2003年至2006年，广州市共立案侦查贪污贿赂案件1163件、1213人，其中查处100万元以上的特大案件161件，查办县处级干部242人、厅局级干部31人。[57] 河南西华县委书记涉嫌受贿330多万元。平均每个节日收“过节礼”至少7.5万元，送礼者包括全县19个乡镇的几乎所有一二把手。[58] 湖南省常德市原纪委书记彭晋镛因受贿、贪污和巨额财产来源不明被判刑16年。在担任常德市委常委、纪委书记、市委副书记和政协党组副书记期间，他利用职务之便为他人谋取利益、非法收受他人财物42万元，侵吞公款6.6万元。他在监狱里说：“看到别人都在弄钱，我不捞钱，感到孤独”；“我只要查这些领导干部，个个都有问题。”[59] 在极端情况下，没有兑现买官承诺甚至可能导致凶杀等暴力行为。山西大同市公安局的宋建忠之所以杀死公安局政治部主任李慧敏，就是因为李收了他18万元贿赂款后未能按承诺将其如期提拔为正科。[60]
 　　事实上，买官卖官已经变得如此普遍，以至普通人都悟出其中的门道，有的甚至据此行骗，居然还有不少上钩的地方干部。[61] 四川包工头杜某冒充中组部官员行骗，四川省犍为县原县委书记田玉飞。田玉飞因受贿和巨额财产来源不明而接受调查时，供出曾向一名“中组部干部”行贿，纪检随后才查出杜某的诈骗事实。[62] 河北一男子冒充中纪委邮寄百余封恐吓信，四处敲诈勒索地方干部。[63] 社会上普遍认为“当官就有钱”，而且由于收入来源不正当，当官的即使被偷被抢也不敢报警，以免败露。贵州省兴仁县县长文建刚一家六口被害案的详细报道为人们拨开笼罩在这一惊天血案上的重重迷雾，而血案的主要原因是罪犯心生歹念谋财害命。据犯罪嫌疑人交代，他知道被害人经过商，如今是县长，肯定有钱，于是心生歹念，谋财害命。[64] 事实上，抢劫桂阳县委书记家的三个犯罪嫌疑人的动机也确实有“桂阳县委书记吴章钧是‘当官的’，被抢劫后一般不敢报警，怕查经济来源”这一层考虑。
 　　近年来，贪腐个案已不再能吸引太多的眼球。媒体曝光越来越多的是地方集体腐败案件。例如震惊全国的“孙楚寅受贿窝案”牵涉湖北厅级干部7人、县处级干部15人犯罪，其中“一把手”达11人。[65] 陈凯案引发的福建省官场“大地震”，业和房地产业的不法富商把大批涉及公安、政府、法院等关键部门官员拉下水，形成其犯罪集团、活动的保护伞。[66] 近年来，安徽省有18位县（区）委书记因卖官受贿等原因被查处，县委书记的岗位似乎已成了腐败“第一重灾区”。根据最高检察院的报告，这样的现象不止存在于安徽省，其它地方也普遍存在。之所以如此，是因为县处级干部处于行政管理的中枢，掌握并行使着政府的绝大多数实质性权力，譬如行政审批、市场监管、资金拨付、人事安排等权力。尤其是执掌一县之政的县处级干部们，权力尤其巨大而灵活。县区主要官员拥有管理全县范围内一切事务的权力，不仅是干部的提拔任用，就连重大工程的决策往往都是由县区主要官员“一槌定音”。县的主政者通常拥有难以想象的财政权、人事权和审批权。尤其是一个县区通常有数百科级干部职位，因而卖官成为县区主要官员“致富”的重要门道。安徽纪委将问题的根源概括为“上级监督太远，同级监督太弱，下级监督太难”。目前，上级、同级和下级三方面监督都存在明显不足。[67]
 　　2004年，江苏一系列高官被“双规”，其中包括原交通厅厅长章俊元、原副检察长韩建林和原国信资产管理集团董事长兼党委书记王益民，而他们的升迁都和6月被双规的徐国健有关系。在徐就任组织部长的近十年期间，他们都曾向他行贿。[68] 2003年黑龙江省各级纪检监察机关立案查办案件7290件，处分违纪党员干部7442人，其中地厅级干部4人，县处级干部358人。马德在任绥化市委书记的几年里，通过向260多名县处级以上干部卖官，聚敛钱财2000多万元。绥化市下辖10个县市半数以上的处级以上干部卷入马德受贿案，仅绥化市各部门的一把手就有数十人，是1949年以来最大卖官案。[69] 据华盛顿智库卡内基国际和平基金会在一篇报告中的“保守估计”，在全国范围内，贪污和腐败造成的经济损失占中国GDP的13%-16%。
 　　对于普遍而严重的贪污腐败，中央并不是无所作为，但是由于贪腐的形式五花八门，而且可以通过亲戚朋友等诸多间接途径发生，中央查处显得力不从心。2007年5月，中纪委印发了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，详细列出了“禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益”等８项严格的禁止性规定。中共中央书记处书记、中央纪委副书记何勇认为：“与一般受贿形式相比，通过这些貌似不违法的形式收受财物，更具隐蔽性、复杂性，且数额较多，危害大，影响坏。”“官股”虽遭清理，“干股”依然难以清除；既然没有投入资本，因而也无资金可撤。在一些企业，“影子股东”已成公开秘密，是清理“官煤勾结”的顽症所在。买官卖官未必要通过现场交易的方式，而是可以通过各种机会收受“礼金”。[70] 此次《规定》中每一项具体的“禁止”条款都有一个共同的“关键词”：“利用职务上的便利”，但是反腐专家认为这个概念相当模糊：“有时候我们纪委查处了，但是到了司法机关那里无法认定，没有法律依据，很多法律规定都相对原则，难以细化。”[71]
 　　3．  “上有政策、下有对策”
 　　在自上而下的监察系统严重不完善也不可能完善、自下而上的监督则几近不存在的情况下，仅靠中央政府甚至最高统治者个人的命令无法避免有意无意的偏差和曲解，因为再具体的规定也不可能没有遗漏。例如汉文帝废除肉刑，以笞刑代替砍脚和鼻子，但是不久便发现不少犯人给打死了。每年被打死的犯人有一万多，大大超过了原来判处死刑的人数。汉景帝下令减少打的数量，并对刑具做了十分细致的规定，但是任何规定都无法确定打的力度和挨打者的承受力。各地的衙役都有本领既致人于死地，又让人抓不住把柄。至迟到明清时代，不少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户如欠交赋税而受到传讯，一般都由仆人到堂受审；如被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付钱，于是出现了替人挨打的专业户。[72]
 　　在这种自上而下的集权制度下，“潜规则”不可避免地产生了。大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上的漏洞来达到自己的目的，即便清官也不能幸免。有关国计民生的重大制度一般都存在两个版本：一是由皇帝和官员们制定的正式制度，二是由吏们执行的实际制度。前者是法定的、成文的、记载的，却不一定发挥实际作用；后者是实际通用的、获得法律认可的、不成文的习惯做法，虽然从来没有被正式记载，却真正得到了执行。产生这种奇特现象的直接原因是官与吏、统与治的分离。正职官员一般都是科举出身，但是他们基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训练或实习，而每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务的，因而只能利用和依靠吏。吏和官正好相反，一般都没有进入科举，但是谙熟一切与自己部门或地方有关的成文和不成文法律、过去和现状、官场的微妙关系和习惯做法。相当部分的吏是部门或地方的实际主宰者，也是土豪劣绅拉拢和依靠的对象。反之，官员中真正精通制度的只是凤毛麟角，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸上谈兵，即便是掌握一定专门经验和实际情况的官员也未必能揭开吏的黑幕。在这种情况下，吏就有了充分施展的空间。凭着经验和手段，他们完全可以在不影响皇帝和法令尊严的表面下维护本地和本部门的实际利益和习惯做法，在不改变制度条文的前提下实行完全不同却切实可行的对策。千百年来，以大大小小的吏组成的管理系统就这样十分稳定地管理着国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的影响。在表面上高度统一而实质上各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公开变革无论有多大的积极意义，都将是十分困难的，因为整个国家机器实际上并不是按照貌似统一的制度在运转，而是由多种潜在的稳定的势力在驱动着。[73]
 　　由此可见，在自上而下的集权体制下，中央往往无法也无力保护下层百姓。对于许多关系国计民生的重大问题，中央屡次干预，都因为“上有政策、下有对策”而屡次无效。例如从1980年代开始，仅中央一级就下发了20多个减轻农民负担的文件，但是不仅没有缓解农民负担，反而出现了村级债务恶性膨胀。[74] 对于土地征用和拆迁问题，中央也一再三令五申，但是地方仍然我行我素。内蒙古自治区赤峰市松山区拆迁办的一名工作人员称：“在我们这里，拆迁根本没有章法，想咋整就咋整。”他揭露了拆迁办造假表骗取国家资金，又在补偿中采取恶劣手段坑害被拆迁人的伎俩。其中包括与被拆迁人串通增大补偿金、无证房变有证房套取国家补偿、捏造假名私分补偿金、涂改房证让房屋面积缩水、串通评估所压低补偿标准、威胁被拆迁户索取好处费、整算分付耍赖克扣补偿款以及用特权以暴力拆迁相威胁，譬如切断被拆迁户的水电、上房扒屋顶、夜间用砖头砸门窗、动用公安和法院干警打人拘人和实施强制拆迁等。近几年来，松山区因暴力拆迁被打伤、致残的群众就有三四十人。[75]
 　　事实上，即使省一级领导也不可能了解辖区内所有地方的情况，因而对地方违法行为同样无可奈何。例如省调查队派人到某村调查农民负担，向调查队反映情况的人倒了大霉，以后村民一听调查组就害怕。其中一户计划外超生，欠着罚款未还。乡村干部到他家牵牛搬粮，还掀了屋顶。乡村可通过选择性执法实行打击报复。河南杞县汤庄同宗两家，一户有权有势，一户势单力薄。前者要通过后者的庭院修路，强行拆墙筑路。后者起诉，村里不敢出面调解，只得将官司打到县法院，法院拖延不加处理；官司打到开封市法院，最后到郑州省法院。省法院责令市、县法院受理此案，并判决原告胜诉。但是败诉的被告还是找到了报复的机会。按政策规定，头胎生女的四年后可再生一胎。原告超生了，头胎生女三年后妻子又怀孕，而且据说是男胎。乡村计生办多次来人，令其打胎。原告为保男婴，只能携妻外逃。乡计生委闻讯，带民警前来搬走了原告的全部家具，并拆墙取砖瓦作为村小学校舍的建材。原告无家可归，也不敢上告，只得携妻带子远走他乡。1990-91年，汤庄也发生过类似两起事件。村里超生者比比皆是，有的超生二胎甚至三胎，但是他们却没有受到严厉的处罚。乡村干部执行计划生育政策，专捡孤门独户；对于人丁兴旺的大家族至多罚款，不可能牵牛羊、搬粮食、拆房屋。至于村干部本人能拿到生育指标，超生也就合法了。[76]
 　　因此，如果只有自上而下的控制，许多看上去良好的中央政策一到下面实施就变了样。禁赌本来是好事，但地方政府以此为名创收。在河南某些地方，政府凡是见了打麻将的，不问是赌博还是娱乐，一律抓到乡派出所，重罚之后才放人，抓住看黄色录象的也是一样。有一年，河南某地抓了一个村里生活作风不好的妇女，关押逼供，一口气供了二三十人，每人罚800-1000元才放人，其中有一位年过70的老人也被罚款500元。派出所、工商、税务等各部门都是为了维护公共利益的目的设立的，但如果他们的任务只是管制老百姓，而不接受老百姓自下而上的监督，那么他们就完全可以利用手中的公权力为自己的私利捞好处，而且“公”字招牌使恶性膨胀的地方权力不可抵挡、无可回避。苹果熟了，也引来了乡干部、派出所、税务工商部门；说是来买苹果，一拿就是四五袋。没有哪个摊贩敢向他们要钱，因为否则据说“下次一定让你好看，他们总会耍出名堂来整你”。光这一项，果农每年就少收一二千元。在农村行医、开店也同样不能幸免地方官员的搜刮，最后赚不了几个钱。在乡村开业行医的只能从县卫生局指定的医院批发器械、药物，但其药品价格比同类物品的市场价格高得多。县卫生局每月提供一份“药物信息报”，仅一张纸就索价50元，并不时前来抽检针管，每次检查费80元。仅此三项，每月就被县卫生局勒索二三百元，所赚之钱有一半就被县卫生局以各种名义搜刮去了。开小店赚来的钱除了交房租外，也都给镇上各部门拿去了：卫生部门要收卫生检查费，派出所要收治安费，城建部门要收城建费，环卫部门来收街道清洁费，每项每月都得三四十元。但他们只要钱，不服务。店里出了事，找派出所来解决，还得上门送礼说好话。[77]
 　　当然，某些自发组织能力比较强的地方，村民在忍无可忍的情况下采取极端的抗议行为，或许可以受到上级领导的重视。在1994年，新上任的河南朱仙镇党委书记为了显示政绩，提出了“两年再造一个朱仙镇”的浮夸口号，拆旧房、修马路、疏河道、造商场、建旅游景观、盖办公大楼。基建投资部分向全镇村民高额征集，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年一半以上的家庭收入，导致民怨四起，接连上告。1996年4月，数千名村民围攻镇政府，痛打镇党委书记。县委书记亲往解决这次事件，将镇书记就地免职。政治体制造成中国官员“唯上不唯下”，但如果不考虑村民的情绪和要求，简单粗暴执行上级指示、侵犯村民利益，那么村民会始而忍耐、继而责难、再而上访上告，最后可能发生小规模暴乱。[78] 然而，如果事态发展到这个地步才引起上级重视，那只能说明我们的民意上达和纠纷解决机制是失败的。(未完待续)