臊腥:成都市锦江区农村产权制度改革调查--人民网

大统筹、大集中、大流转
成都市锦江区农村产权制度改革调查
网友 李春雷
 
2009年01月21日10:18  来源：人民网-新农村频道
从2008年初开始，成都市锦江区率先在成都市中心城区启动农村产权制度改革，引起了各方面的关注。四川省委常委、成都市委书记李春城前往实地调研后予以高度评价，并于2008年10月8日在市委政研室的调研报告《锦江区推动农村产权制度改革的做法》上批示：“这是结合城郊结合实际的有益探索，对面上也有借鉴。”2008年11月下旬和12月上旬，国土资源部利用司和国土资源部调研组后先后到成都调研，对锦江区在农村集体建设用地使用权流转制度改革方面所作的探索，给予积极评价并加以指导。
成都市锦江区在农村产权制度改革中取得了哪些成绩，又有哪些经验值得学习与借鉴呢？我们深入该区农村和具体负责指导这项工作的区国土局等单位，进行了调查走访。
抢抓机遇敢为人先　大胆探索破解近郊三农难题之路
“要破解‘三农’难题，解决多年以来形成的各种深层次矛盾，全面推进城乡一体化进程，在稳定农村基本经营制度的前提下，既要严格保护好近郊农村耕地，又要构建起农民长远长效持续稳定增收的机制，就不得不加快推进农村产权制度改革！”锦江区推进农村产权制度改革工作指导部主任、区国土分局局长赵全感慨万千地说。
近来来，锦江区经济和社会建设都取得了巨大成就，但“三农”问题也成为制约全区改革发展与全面建设小康社会的主要矛盾。一场以创新改革集体土地产权制度为核心和突破口的改革，势在必行！2007年6月，成都市被批准设立为全国统筹城乡综合配套改革试验区。锦江国土分局领导敏锐地意识到，这是破解近郊“三农”难题的一个千载难逢的大好历史机遇，必须紧紧抓住。他们分赴天津滨海、广东顺德、安徽芜湖3个全国农村集体土地使用管理的先进示范区考察学习，本着试验区可以大胆创新、先行先试的原则，锦江国土分局向区委、区政府提出了既符合锦江近郊农村特色，又具有创新性和可操作性的五点改革建议：一、坚持以城乡统筹发展规划为先导，二、坚持以区域产业定位和重大产业化项目为支撑，三、坚持以农村集体建设用地使用权流转改革为突破口，四、坚持以市场化配置资源要素为动力，五、坚持以政府调控利益合理分配办法为核心。
为尽快在全区范围内启动农村产权制度改革这项工作，他们草拟了《成都市锦江区集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》和7个与之相配套的管理试行办法。并经多方论证，反复修改，编制出了《成都市锦江区“198”区域土地利用产业布局规划可行性论证方案》，供领导决策参考。这成为之后的农村产权制度改革的重要依据和重要内容。
创新理念规范操作　充分依靠农民群众扎实稳步推进
2008年初，锦江区委根据成都市委、市政府一号文件的精神，作出在全区加快推进农村产权制度改革的部署，并成立了由区委书记周思源任组长的领导小组。
这场改革没有现成的经验可借鉴，改革的成败与否与千千万万农民的切身利益息息相关。锦江国土分局深感责任重大，分局党组要求全体干部大胆解放思想，勇于创新探索，敢于突破一切不合时宜，阻碍生产力发展的束缚，同时要紧密结合区情实际，坚持以城乡统筹发展规划为先导、以农村土地制度改革创新为突破、以市场化配置资源要素为动力、以产业定位和重大产业化项目为支撑、以利益合理分配机制为关键，充分发挥农民群众的主体作用，在国家现行法律政策允许的框架内，严格规范操作。
经过广泛征求群众意见，锦江区创新提出了“大统筹、大集中、大流转”的理念，即在农村产权制度改革中，将全区“198”区域视为一个整体来统筹推进，把除三圣乡“五朵金花”以外的所有农户，全都就近集中引导到两个新建的新型社区去居住，把经过确权、登记、颁证后的集体建设用地，和经过土地综合整理，置换出来的集体建设用地指标，扣除农民新居用地剩余部分，全部集中起来，统一对外流转交易。
锦江区领导的决策，都是在多方论证和尊重民意的前提下进行的，正因如此，这些改革措施才能得到贯彻执行和取得显著成效。为确保全体参战工作人员既要勇于创新，又要严格规范操作，锦江区相继出台了一系列改革的规范性文件政策，并对相关人员进行了集中培训，还依托宣传开道，通过编印宣传手册、以及现场答疑解惑等多种形式，让广大农民群众积极参与到这场关系到自身利益的工作中来。
在改革推进过程中，锦江国土分局始终坚持农民群众既是农村产权制度改革的受益者又是改革的主体的观点，要求全体工作人员一地要充分尊重农民群众的意愿及首创精神，改革中的所有工作，都只能引导，决不能包办代替，代民作主。由于在改革中充分依靠了广大农民群众，又坚持了先试点取得经验后再全面推进的原则，这样，就使全区的农村产权制度改革工作既有许多创新，又十分规范，做到了扎扎实实，稳步推进。
三改五化成效显著　构建起城乡一体化发展崭新格局
锦江区在农村产权制度改革中，始终坚持以农村集体土地产权制度改革创新为核心，按照确权是基础、流转是关键的原则，将改革分为确权颁证、土地整理、流转交易三个环节。自2008年4月15日改革工作全面展开以来，在区委、区政府主要领导的亲自指挥下，在广大农民群众的积极参与、支持下，现已全面完成了确权颁证，开展了土地整理和流转交易。
要彻底破解制约“三农”难题的深层次矛盾和体制障碍，就必须进行一系列全面深入的综合配套改革。随着以改革创新农村集体土地制度为核心的改革的深入推进，锦江区在推进城乡综合配套改革方面的力度越来越大，其成效也越来越明显。他们经过不断摸索和实践，将国家政策与地方实际现状相结合，做到了“三改”，实现了“五化”。
“三改”指的是三个方面的重大改革：第一，改革了过去农村产权不清晰的状况。通过确权、登记、颁证，使集体经济组织成员拥有了明晰完整的集体资产产权，农民变成了股东，从制度上最大限度地维护了广大农民的利益。第二，改革了过去农村资源要素难以流动的状况，引导农民打破原村组土地的界限，大力推进土地流转。目前，该区域16968亩农用地和2417亩集体建设用地已全部实现了从村级集体经济组织到农锦公司的初次流转，还有4000多亩农用地实现了农锦公司到项目业主的二次流转，且还公开挂牌出让了两宗集体建设用地使用权。第三，改革了过去农村基层组织职责不清、职能错位、越位、缺位的状况，构建起以社区党组织为核心、社区居委会为自治主体、新型集体经济组织为发展平台的基层组织运行新机制。
“五化”，指的是实现了五个主要方面的重大变化：
（一）土地利用集约化。在对土地制度的创新改革中，无论是农用地还是集体建设用地，锦江区都十分注重土地的集约节约高效利用。仅集中居住区在全面完成土地整理后，扣除农村新型社区和其他公共设施建设用地后，即可节余土地2419亩，用于流转和开放建设。（二）农村经济集体化。在改革中，锦江区按照现代农业制度要求，成立了11个村农民新型集体经济组织，并联合注册组建了成都市农锦资产管理有限责任公司（简称农锦公司）。通过土地使用权入股，建立起农民与新型集体经济组织之间的利益连接机制，提高了集体经济组织的市场主体地位，大大增强了集体经济组织经营能力和致富增收的可持续发展。（三）农民居住社区化。在改革中，锦江区大力推进农民集中居住，引导农民就近集中居住。这些新型农民社区建在交通方便的地段，比照城市社区的标准，注重配套建设，极大提高了农民的居住水平。（四）农民收入多元化。一是农用地租金固定收入，二是房屋出租固定收入，三是集体经济组织分配收入，四是产业转移工资性收入。（五）城乡管理一体化。锦江区在改革中加大城乡统筹力度，全面推进了城乡建设规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业的一体化。还构建起培训、就业、维权“三位一体”的工作模式，使城乡居民享受均等的公共服务，并正在积极探索城乡社会保障并轨的办法和措施，以进一步缩小城乡差距。
锦江区通过农村产权制度改革，既有效地严格保护了耕地，又在稳定农村基本经营制度的前提下，按照市场化运作规律，构建起农民持续稳定增收的机制，还切切实实引导生产要素向农村流转，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播，从而初步形成了城乡经济社会发展一体化的新格局。