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　　华有胜

　　人大代表结构比例是我国人民代表大会制度以及选举工作的一个特色，其设置目的主要是为了保障社会各阶层、各方面都有自己的代言人。根据人民代表大会制度的要求，人民代表大会需要有方方面面的代表来参加，以更好地体现社会主义民主的性质。人大代表结构比例要求在人大代表中，工人、农民、其他劳动者、干部、知识分子、民主党派和无党派、解放军、归侨侨眷、少数民族、妇女等要有一定的比例。结构比例的设置既在一定程度上保证了人民代表大会作为国家权力机关的功能发挥，但也在一定程度上影响了选举民主的进一步深化。本文从近三届江门市选出的人大代表结构比例分析入手，通过对比分析，透视人大代表结构比例合理保持的必要性，并相应提出合理保持代表结构比例的意见建议，以进一步促进和完善人民代表大会选举制度。

　　一、我市人大代表结构比例对比分析

　　自1979年11月24日江门市人大常委会设立至今30年来^①，江门市共换届七次，经历了七届的人民代表大会。回眸这30年，历史的车轮仿佛刚于昨天滚滚驶过，民主的脚步毅然在大踏步前行。回顾这七届市人大代表的每一次选举历程，每一次都会由衷感叹我市民主政治所取得的进步！特别是近两三次换届，更是一次次民主选举人民当家作主的生动实践。为纪念江门市人大常委会设立30周年，笔者特地翻开选举史料，对近几届选出的江门市人大代表结构比例进行分析。通过对比分析，笔者得出这样一个结论，那就是每一届选出的代表结构比例都比上一届选出的代表结构比例更趋合理。

　　以江门市最近三届（十一届、十二届、十三届，现届为十三届）选出的市人大代表为例，十一届选出的工农和其他劳动者代表只有136名，约占总代表数的35.8%，而十二届就选出了147名，约占总代表数的38.3%，十三届选出的也大致与十二届持平，总代表数的38%；干部代表十一届选出了85名，约占总代表数的22.4%，十二届就减少到80名，约占总代表数的20.8%，十三届更减少到75名，约占总代表数的19.5%；知识分子代表十一届选出了92名，约占总代表数的24.2%，十二届增加到104名，约占总代表数的27.1%，十三届也达到101名，约占总代表数的26.3%；民主党派和无党派人士代表十一届选出了62名，约占总代表数的16.3%，十二届减少到50名，占总代表数的13%，十三届再减少到39名，约占总代表数的10.2%。

　　详见下表：

项

目

届次

工农和其他劳动者

占代表总数的百分比

干部

占代表总数的百分比

知识

分子

占代表总数的百分比

民主党派和无党派爱国人士

占代表总数的百分比

十一届

136

35.8%

85

22.4%

92

24.2%

62

16.3%

十二届

147

38.3%

80

20.8%

104

27.1%

50

13%

十三届

146

38%

75

19.5%

101

26.3%

39

10.2%

　　从上表中可以很明显地发现，我市近三届选出的市人大代表中，工农和其他劳动者代表比例在增加，而且占代表总数的大多数；干部官员代表在减少，比例在不断缩小；知识分子代表有所增加，保持在一定的比例；民主党派和无党派人士代表虽然在逐届减少，但还是控制在合理的范围之内。从这一多一少的变化中，可以发现我市近三届市人大代表的选举，更加重视工农和其他劳动者代表，不断减少干部官员代表比例，充分保证了各阶层、各类别代表比例的协调，代表结构比例进一步优化，更体现了代表的广泛性和代表性要求。

　　《选举法》对妇女、归侨、少数民族代表名额的保障还有规定，在我市的历届选举实践中，都按结构比例要求进行选举，特别是近三届的换届选举中更可以体现这一点。妇女代表十一届为99名，十二届为98名，十三届则达到了100名，占总代表数的26%；这三届选出的归侨侨眷代表也是一届比一届多，十三届更是达到19名，占总代表数的5%，进一步体现了江门市作为“中国第一侨乡”的侨乡特色；少数民族代表这三届也得到保证，十三届选出了2名，分别是傣族、土家族。另外，代表中的中共党员每届都在减少，到了十三届中共党员代表只有253名，约占总代表数的65.9%，更加符合省的要求。而且连任代表也逐届增加，十三届达到132名，保证了连任代表30%左右省要求的比例，使代表结构比例更加合理。

　　二、我市人大代表结构比例合理保持的必要性

　　从我市人大代表结构比例对比分析，不但可以透视出我市人大代表结构比例随着民主进程的加快日趋合理，从另一个侧面也折射了我市民主政治的进步。虽然近几届我市人大代表结构比例一届比一届合理，但通过深入对比分析，还是可以发现代表结构比例存在的一些问题。一是来自一线的工人和农民代表偏少。我市的工农和其他劳动者代表虽然已占代表总数38.3%，但真正来自一线的工人和农民却占少数，在农村耕作的普通农民选上的很少，来自生产一线的工人也寥寥无几，甚至有些厂长、经理却当上了工人代表。二是干部官员代表比例仍高。近三次换届，虽然干部官员代表一届比一届少，并且相比前几届已有很大的进步，但减少的幅度还不是很大。为了政治安排的需要，目前我市的干部官员代表还是不能大幅度地减少。三是届中代表结构比例出现动态变化，导致有些类别的代表在减少。届中由于有些代表因调离本行政区域、辞职被接受或被罢免等原因出缺，一时又来不及补选，导致所出缺代表的那一类别代表在变少，代表结构比例出现动态变化。

　　我市人大代表结构比例存在的这些问题，是亟待需要解决的。如来自一线的工人和农民代表偏少，将会导致工作在一线的工人农民的话语权和利益诉求难以得到保证。人大代表作为社会各阶层利益的代表者，其代表人数应当与其所在社会阶层的人数比例基本相当。参照江门市各类别、各阶层在当地人口中的比例，工农和其他劳动者代表应该占大多数，但真正工作在一线的工人农民代表并不是很多，他们的代表数量得不到保证，也就会使他们的话语权和利益诉求难以更多地通过人民代表大会得到反映。在实际工作中，还会出现届中出缺代表后，并不是出缺哪一类别代表就补选哪一类别代表的情况，由于工作需要，很多时候出缺了工人农民代表，其名额被工作需要市直下放补选的干部官员或本市区的主要领导所挤占（主要是给当地干部调整后而没有当人大代表的主要领导用），导致工人农民该类别的代表在减少，干部官员代表在增加，从而导致整个代表结构比例在动态中达不到平衡。又如，干部官员代表过多，将会造成很多时候代表团会议或代表小组会议成为干部官员代表的一言堂，并且干部官员代表特别是政府官员代表一身两任，出现“自己监督自己”的现象，不利于人大监督工作的开展，影响人大监督权的行使。据笔者了解，上海市为确保人大代表中来自一线的工人农民代表保持合理，减少干部官员代表，明确市政府委办局“一把手”大部分不当代表。在当选的上海市第十三届人大代表中，一线工人代表33名，比上届增加21名；农民代表13名，比上届增加4名；妇女代表增加31名；民主党派和无党派人士代表增加26名。由此可见，上海市保持代表结构比例合理的力度之大。

　　人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民管理国家和社会事务。人大代表结构比例能否保持合理，不但直接影响人大及其常委会作用的发挥，而且直接关系到人大行使国家权力的水平。合理的代表结构对有效发挥人民代表大会制度优势具有重要的意义。保持人大代表结构比例合理，既有利于调动广大人民群众当家作主的积极性，又有利于安邦治国和坚持人大代表的广泛性、先进性和代表性原则。因此，合理保持我市人大代表结构比例非常必要。

　　三、保持我市人大代表结构比例合理完善的建议

　　代表结构比例的安排初衷是保证选举民主的广度，但是这种安排又像是一把双刃剑，在一定程度上还会削弱民主的深度，这在直接选举中体现得尤为突出。在间接选举中，由于代表名额分配事先可以更好地把握，代表结构比例可以通过选举较好地保证各方面、各阶层都有代表。而代表结构比例的合理性也恰恰在于，各行各业、各个阶层都应有代表，各个阶层的话语权和利益诉求都应得到保证，由此而组成的人民代表大会才具有代表性，从理论上才能够代表全体人民的利益。因此，保持代表结构比例的合理完善从人民代表大会制度层面上讲，也是非常有必要的。这关系到人民代表大会制度的进一步坚持和完善，关系到民主政治进程的进一步推进。如何保持我市人大代表结构比例的合理完善，笔者认为：

　　（一）要针对不同的选举事先充分做好代表结构比例的部署工作。对直接选举而言，代表结构比例合理完善应通过改革选区的划分方法、提高选举的竞争性以及政党在提名候选人时的政策把握。在实际选举实践中，一般政策都对妇女比例设定下限，党员比例和政党提名的候选人设定上限，其目的是为了保障妇女的合法权益，保障人民代表大会的广泛性，不使“人代会”变成“党代会”。我国理论界曾有人提出，提高妇女地位应在立法中予以体现，“全国人民代表大会和地方各级人大代表候选人中女性，应占代表候选人总数的三分之一以上”^②。对此，就有一些专家学者提出，这种提法既不具有可操作性又违背了民主选举的基本精神，有违宪法平等原则^③。因此，通过改革选区的划分方法具体去操作，并且注意政党在提名候选人时的政策把握适度相当重要。对于间接选举，要保持代表结构比例合理完善，就要事先在选举前在代表名额分配时充分考虑到方方面面，以保证通过间接选举选出的本级人大代表，各方面都有一定比例的代表人士，结构比上一届更加优化，更能体现代表性和广泛性。总之，不论是直接选举还是间接选举，在部署代表结构比例工作时，都应从整体上提出明确要求，并在工作中做好宣传，正确引导选民和代表尽量按要求去做，但最终必须尊重选举结果。

　　（二）要增加来自一线的工人农民代表，减少代表中领导的比例。党的十七大报告在论述“扩大人民民主，保证人民当家作主的权利”时指出：“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。这一论述实际上已蕴含了要提高基层一线人大代表比例的意图。在今后的换届选举中，来自一线真正的工人农民代表要增加是大势所趋。通过增加基层一线人大代表，以切实保障人民代表大会能听到更多的基层人民群众的声音，能切实把最基层人民群众的心声和利益诉求反映上来。同时要切实减少干部官员代表，特别是“一府两院”领导要尽量少当代表，政府组成部门领导更要严格控制当代表。“人民代表不得兼任其他公职尤其是政府公务员，已经成为现代代议制背景下的重要特征。人大要获得自己应有的地位，成为人民主权的标志，必须首先逐步消除‘官员化’。”^④今后“一府两院”官员少当甚至不当人大代表是人大制度改革的方向。要对“一府两院”官员在人大代表中的比例作出更加严格的规定，以切实减少代表中领导的比例。

　　（三）要及时补选因故出缺的代表，或劝辞因工作岗位变化、退休失去代表性的代表，以保持届内代表结构比例的动态平衡。代表选出后，代表结构比例在届内将保持一定的稳定，但随着代表因调离本行政区域、辞职被接受或被罢免等原因，会出现出缺代表所代表的这一类别代表在减少的现象，并且出缺代表名额在很多时候并非能及时得到补选，即使补选也并非都是该类别的代表，所以代表结构并不能保证换届时的平衡。为此，建议要及时补选代表，并且补选出缺代表时，要尽量补回该类别的代表，而作为工作需要被安排下放补选的干部官员代表，尽量不要挤占某一类别出缺代表名额，以保证届内代表结构的动态平衡。届内还有些代表因工作调离原工作岗位，或退休在家，失去了当时选其当代表时的代表性，建议劝其辞去代表职务，其所出缺的代表名额理应按原代表类别提出候选人进行补选。

　　（四）要积极探索改革传统意义上划分代表结构比例的做法。随着市场经济的发展，社会结构的变化，产业结构和劳动者结构都在转变，代表结构比例的理论基础也在发生很大的变化，如农业人口大量向城市转移，将有可能导致工人、农民身份的交叉，农民、其他劳动者身份的交叉；在大型企业特别是高科技创新企业里面，工人、知识分子的区别更是难以把握；随着历史的推移，早年的“归侨侨眷”到现在已经是到了第三代、第四代，即使是在“中国第一侨乡”江门，真正的“归侨”已经不多了，有都是很大年纪了。“归侨侨眷”代表类别的实际基础也在慢慢发生着变化。这就要求对传统意义上的代表结构比例进行改革。深圳在这方面就大大走在全国的前面，早在2005年换届选举开始，深圳就不再按照传统做法来划分代表结构比例，除了保障一些界别的代表数量外，开始按照行业对代表结构进行划分^⑤。当然，江门的经济发展还远远没有达到深圳的水平，在代表结构比例划分时，也不能完全照搬深圳，但我们还是要随着情况的变化实事求是地改革传统的代表结构比例划分方法，以便与时俱进，选出更有代表性、代表结构比例更合理的代表来。当然，这是2011年换届选举前选举工作部门将要认真研究的事情了。

　　（本文获江门市人大常委会设立30周年纪念大会暨人大制度理论研讨会论文一等奖，作者单位：江门市人大常委会）