黑人统治世界:新农保的“软肋”

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唐钧 2009年09月27日 07:00 阅读(535) 评论(5) 分类：社会保障

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2009年9月1日发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《意见》，拉开了以“覆盖全体农村居民”为目标的“新农保”制度建设的序幕。在当前的社会经济条件下，《意见》中的方案设计可能已经属于上佳的选择了。但是，从今后可持续发展的远景看，《意见》仍然存在几处性命攸关的“软肋”。作为一个社会政策的研究者，有责任指出这项制度的“软肋”所在。以防新农保在今后长期发展中，这些软肋发展成使其被动受制的“命门”。 

1．个人账户的保值增值是新农保最难以自圆其说的一环

大凡以“储备积累”为特征的养老保险方案，最为关键的环节就是基金的保值增值，这几乎已经成为一个世界性的难题。现在的农民以很朴素的“金融知识”就能看出其中的破绽——现在投入100元，要到40年之后才能取用，那还能值多少？

“意见”规定：“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”，这样低的利率实在不具备吸引力。不妨将2004年以来历年的农村居民消费价格指数和“一年期存款利率”进行一下比较：在这5年中，一年期存款利率平均为2.74%，而农村居民消费价格指数为4.08%，一年期存款利率远远跟不上农村居民消费价格指数上涨的速度。尤其是2007年以来，物价上涨的速度已经将一年期存款利率远远抛在身后。如果在2004年1月存入100元，按一年期存款利率并以复利的形式计算，到2009年1月，实际上已经贬值7.18%，只剩下92.82元了。

养老保险是为了保障老年人的基本生活需要的。在构成居民消费物价指数的“食品”、“烟酒及用品”、“衣着”、“家庭设备用品及维修服务”、“医疗保健和个人用品”、“交通和通信”、“娱乐教育文化用品及服务”、“居住”等8大类统计指标中，尤以“食品”和“居住”这两类与基本生活需要的关系更为密切。但从表1中可以看到，这两大类的消费价格指数却是上涨最快的。近5年来，食品类的平均涨幅是8.74%，居住类的平均涨幅是5.64%。一年期存款利率更是难以望其项背。

如果将前20年（1990—2009年）的年平均物价上涨幅度作为参考，那么，据测算，这个数字应该是4.8%。历史的经验告诉我们，年利率平均超过4.8%，才能在20年内做到保值。

随着新农保试点的进程，政府将会面临一笔规模巨大且“年益增长”的基金的保值增值的压力。假如以2008年农村常住人口7.2亿，按15—60岁占70%的比例计算，农村的劳动年龄人口大约为5亿人，如果其中90%会参加新农保，那么就有4.5亿人。如果保守点，假设到2020年的10年中，预计的总参保人数不变，那么按每年10%的“试点基数”平均计算，就是每年增加4500万人。如果这些人平均选择200元的交费档次，10年中就会累计滚存将近5000亿的本金。如果每年会贬值1%，从参保人的角度看，到2020年至少会损失200个亿。

以上的讨论都是以“保值”或“不贬值”为基本条件的。实际上，如果基金保值尚且这么辛苦，不免会大大降低新农保，尤其是需要农民持续投入资金的“个人账户”的吸引力。所以，作为一笔“超长期存款”的新农保真正要具备制度吸引力，应该把利率提高到5.0%及以上，高于前述“保底性”的最低利率4.8%，接近近年来五年期整存整取年利率的峰值。 

2．地方政府的补贴是新农保最没有把握的一环

以上所说的“基金贬值”的压力，可能会因为有地方政府的补贴而缓解。按“意见”的规定：“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”。这笔钱对于选择100元档次的农民，相当于30%的“利息”；对于选择500元档次的农民，相当于6%的“利息”，因而都能够满足前文中提出的4.8%的“保底性”的最低利率要求。同时，因为有了政府补贴，与当前存入银行或购买国债等银行储蓄相比，参保的农民投入的资金至少可以确保不吃亏。

对于新农保而言，在基金运营保值以外，地方政府的补贴实际上是有意无意地起到了“贴息”的作用。所以，地方政府的补贴并非可有可无，而是应该给予特别关注。

然而，新农保要求的地方政府贴息的政策，落实可能有难度。假设一个中西部地区的县有20万农村居民，其中有70%处于劳动年龄阶段，大约为14万人，其中90%参加新农保，大约为12.6万人。如果这些农民平均选择每年200元的交费档次，那就是252万元。这看来似乎不多，但是，现在整个社保体系中，县级行政单位要分担的资金可不止这一项。

假设这个县20万农村居民中，有95%参加了新农合，那就是19万人。按要求，县政府每人每年要补贴40元，那就是760万元。

假设这个县还有8万城镇居民，其中老年人为12%，大约1万人。1万人中有30%有退休金，就是3000人；平均每人每月1500元，一年18000元，那总数就是5400万元。县级财政负担10%，也要540万元。

假设这个县的城镇贫困率为5%，那就有4000人享受城市低保。城镇低保的补差为每月80元，每年约1000元，总共要400万元。其中10%要县财政负担，就是40万元。

假设这个县农村贫困率为3%，那就有6000人要享受农村低保。农村低保的补差为每月50元，每年约600元，总共要360万元。其中10%让县财政负担，就是36万元。

假设这个县的8万城镇居民中，老年人为1万人，劳动年龄阶段的5.5万人，未成年人1.5万人。劳动年龄阶段的60%参加了城镇职工医保，40%没参加，没参加的就有2.2万人。老年人有城镇职工医保的与有退休金的相同，就是30%，其余70%没有医保，那就是7000人。没有任何医保待遇的加总起来有4.4万人，他们应该参加城镇居民医保。按新农合的标准，每人每年40元，县里总共需要负担大约176万元。

从以上各项政策县里分担的比例看，新农合和城镇居民医保每人每月40元，新农保每人每月30元，城市职工养老保险和城乡低保县里分担10%，看起来哪项都不高。但是加总起来是多少呢？252 + 760 + 540 + 40 + 36 + 176 = 1806万元。一个28万人的仅有“吃饭财政”的县，每年要找这1800万元容易吗？何况，以上的计算是非常保守的。

事实上，现在中西部的一些贫困县已经不得已出了“对策”，用一笔钱将中央和省里、市里的相关资金“套”下来，然后就按潜规则办：上面给多少，下面发多少。

是否能够实事求是地做个调查，仅有“吃饭财政”的县，到底能负担多少社会保障的分摊份额。否则，吃亏的总是社会保障对象。 

3．保险基金的经营管理是新农保最令人担心的一环

按“意见”的规定：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理”。说实话，这也是很容易出纰漏的一个环节。

在试点阶段，先实行县级管理，可以理解。以上提法可能也是借鉴了新农合的经验。但是，必须清醒地认识到，新农保与新农合在本质上是不同的：从理论上说，新农合应该是一个以“现收现付”为主的制度，而新农保的“储备积累”部分却占了很大的比重。现收现付的制度的基金，在管理上要比“储备积累”的制度更容易一些。如前所述，没有那么大的保值增值的压力。

更重要的是，美国经济学家在上个世纪70年代对新加坡的中央公积金进行评论时说过：如果政府手中有一笔规模庞大的资金“闲置着”，就有可能会情不自禁地想动用它。在中国，2800多个县的地方财政发生困难的事，夸张点说，几乎天天都会发生，如何保证县政府不会“情不自禁”？以上假设的那个县在10年试点期内会积聚多少资金呢？推算一下，至少是2.52亿人民币。这些钱会不会被政府“情不自禁”呢？譬如在县里发不出工资时，譬如在县里拿不出钱来“钓”中央财政拨款这条大鱼时，譬如县领导下决心要干一件惊天动地的“光鲜事儿”时，……

从理论上说，现在的社会保险基金已经被宣称是“高压线”，但是光有高压线而不通高压电的情况依然存在。所以，新农保基金“暂实行县级管理”，这个“暂”的时间不能太久。是否可以先不考虑省级统筹，但把基金收到省里管起来，这点能否做得到？

但是，如果认为资金到了省里乃至中央就可以高枕无忧，恐怕也未必。如前所述，10年中，新农保基金至少能够积聚起5000个亿的资金。到时候，省财政乃至中央财政会不会“情不自禁”？最大的可能是直接用这笔钱来拨付中央财政对新农保的补贴，这样又会形成“空账”、“混账”的问题。还有一个可能就是“以农补工”，在城镇职工基本养老保险亏空越来越大的时候，会不会被“情不自禁”？希望以上的推测都是杞人忧天，立此存照。

在讨论《社会保险法》时，就有学者提到社会保险基金的产权问题。在中国，社会保险基金一直被看成是属于政府的或国有的，所以可以由其随意调拨。希望自新农保始，能够有个新的起点，即至少对“个人账户”中的钱，能够承认其是私人产权，即属于参保者个人所有，政府有关机构只是受其委托代为经营之，无权随意调拨。不明确这一点，将后患无穷。

这后患究竟有多大呢？说句吓唬人的话，日本自民党下台，与其执政期间5000万人的国民年金档案不知去向有相当大的关联度。有研究表明，后者的“贡献率”可能高达30%以上。