黄花蒿和青蒿:让权力运行公开透明

——对成都市武侯区的调研
http://www.gmw.cn　2011-07-15 13:16:56　来源：《中国党政干部论坛》
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2011年3月，我们调研了成都市武侯区区委权力运行公开透明情况，听取了有关部门的情况介绍，考察了该区的试点实践。
一、主要做法
武侯区委权力公开透明运行始于2009年3月，由中央纪委、中央组织部统一部署，成都市武侯区作为全国三个试点单位之一开展了“县委权力公开透明运行”试点工作。武侯区的党委权力公开透明运行的制度主要有以下几点：
（一）梳理权限，让权力清单理得明白
1.厘清权限。按照防止和纠正党政不分、权力过于集中的原则，制定了《武侯区委关于进一步明晰职权的试行办法》，作为梳理权限的重要依据，对区委职权的界定、运行程序、工作程序等提出了要求。区委办、区纪委、区委组织部等牵头部门密切配合，依据《党章》等党内法规对区委常委会、区委全委会、区党代会以及各常委的职责权限进行了梳理，经区委常委会专题研究后，提交区委全委会和党代会表决通过，并向全社会公开。目前，清理明确区党代会权力事项6项、区委全委会权力事项6项、区委常委会权力事项18项，按照权力事项不交叉、不重叠的原则，进一步明确了区委常委权力事项76项。
2.编制目录。在厘清区党代会、区委全委会、区委常委会的职责权力的同时，对区委工作部门、区级各部门党组、各街道党工委和村（社区）、学校、医院等党组织的权力事项进行了梳理，形成三级权力事项目录共170项。在该目录中力争各权力内容不交叉、不重叠。
3.绘制流程图。按照“统一简洁、明确具体、流程优化、操作易行、便于监督”的思路，绘制了区党代会、区委全委会、区委常委会、重点项目、党的建设、反腐倡廉、诉求办理、干部任免8个方面权力运行流程图。
（二）规范程序，让权力行使用得明白
1.突出过程公开，规范议事决策程序。一是健全“民情专递”机制，强化事前公开。建立了民情民意事前掌握、事中介入、事后反馈的工作机制，在区委全委会、区委常委会议题形成阶段，凡涉及经济社会发展、保障民生等重大事项的，必须广泛征求党员群众的意见。二是完善“会议开放”制度，强化事中公开。完善《会议代表列席办法》等15项会议规程，区人大常委会主任、区政协主席全程列席区委常委会；建立并完善由专家学者、基层群众、社区党员、机关干部、人大代表、政协委员等462人组成的会议列席人员资料库，凡涉及民情民意事项的会议坚持向民情代表、民情专递员和党员群众代表全面开放，根据议题每次抽取6至8名人员列席，会前3天送达议题，会上直接听取意见，对合理的意见建议及时予以采纳。三是完善“新闻发言人”制度，强化事后公开，搭建党委政府与新闻传媒和社会公众进行良好沟通的桥梁。
2.突出关键环节，健全干部选拔任用公开透明机制。一是健全干部“调整动议”机制。区委明确以下四种情形可以提出干部调整动议：在领导班子和领导干部年度考核工作结束后、日常考察中发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部。动议时区委书记只提方向不提具体职位，只提人选标准不提具体人选，只提选拔要求不提选拔范围。二是建立健全干部“选拔任用提名”机制。区委着眼于拓宽提名渠道、优化提名质量，建立健全了区级领导、局级班子和干部群众广泛参与的干部选任提名机制。出现职位空缺时，优先考虑群众评价好、推荐集中度高的后备干部。三是健全“干部考察”机制。区委坚持日常考察、专项考核和年度考评相结合，坚持每年对全区所有局级领导班子进行集中考察，定期收集各单位领导干部信访投诉以及纪检监察机关的党风廉政意见，增强考察工作的准确性。四是完善“干部票决”机制。出台了《中共武侯区委常委会讨论干部任免投票表决的暂行办法》，要求区委常委会讨论决定区委管理的干部任免，必须有2/3常委参加投票表决，严格遵循“核实人数—发放材料—听取汇报—会议讨论—投票表决—当场计票—公布投票结果—资料归档”的程序进行干部票决，并对每个程序的步骤提出了详细的要求，明确提出任何人不得擅自改变区委常委会投票表决的干部任免事项，进一步规范了干部任免有关程序，实现了干部任免的公开透明。
3.规范决策执行程序，推进行政权力透明运行。一是创新行政管理体制。把行政审批改革作为区委权力公开透明运行的有效延伸，在全国率先成立行政审批局，专司行政审批事项办理，对分散在22个职能部门的79项行政审批职能进行彻底整合，实现了审批与管理、监督的“三分离”，初步建立起职责明确、机制灵活、办事高效、运转协调、监督到位的行政审批运行机制。二是大力推进“电子政务”。依托区门户网站建立“武侯区网上政务大厅”，建立起具有网上公开、网上办公、网上服务、网上监督和网上互动功能的权力运行管理系统。依托行政审批电子监察平台，对全区行政审批、政务服务、数字化城市管理、试验区项目等工作实施实时监控、过程督查和预警提示，掌握和追踪效能提速的变化，全面提升了全区政务服务体系建设。三是实现“服务下沉”。创新服务方式，推进政府职能由管理向服务的转变，建立了区、街道、社区三级覆盖的立体政务服务平台，将200余项公共服务事项授权下沉至13个街道社区服务中心和57个社区工作站，形成了运转高效的“15分钟政务服务”网络，为全区经济社会又好又快发展营造出了良好的政务环境。
（三）多维制衡，让权力监督看得明白
1.建立“双向约见”制度，强化党代表的监督作用。建立区委委员与区党代表“双向约见”制度，健全约见机制、明确约见事由、丰富约见载体，实现常态化运行、系统化处理、多样化联系，强化党代表对区委日常工作的监督作用。设立区党代表联络办公室和党代表活动小组办公室，进一步修改完善党代表提案、视察、学习、培训等制度，全程邀请党代表列席全委会、常委会，增加基层党代表的参会比例，不断提升党代表的主体作用。
2.深化纪检管理体制改革，强化纪检监察专门监督。深化纪检管理体制改革，着力于改进监督方式、提升监督实效，全面强化效能巡查、驻点巡查和综合巡查，建立派出纪工委与区委目督办的协作联系机制，构建起决策执行主体与监督主体相分离、目标设定与过程追踪相分离的督导模式，加强对决策执行情况的监督。全区8个派出纪工委对管理（联系）单位所牵头负责项目的执行推进，以及重大建设项目实施的资金调度、物资采购、招标投标等相关情况实施全程跟踪。成立区监督问责领导小组，对包括区级领导在内的全区各级领导干部执行区委决策情况进行问责，防止区委决策在执行过程中变形走样。
3.发挥网络、群众监督的作用，强化社会监督。开通“武侯区委权力公开透明运行网”，对区委及其工作部门、区级各部门党组和各街道党工委的领导分工、议事决策、工作动态、诉求电话等进行全面公开，及时收集民情民意，将党内信息公开由过去单一平面模式，拓展为集公开专栏、宣传橱窗、新闻媒体、电子媒介、公开专网为一体的多维立体模式。面向全区社会公众发放《监督卡》，在“清风武侯·纪检网”上开设网上信访，与武侯公众信息网“局长信箱”共同构建起社会公众与党和政府之间的诉求表达平台和沟通反馈机制，每年随机邀请人大代表、政协委员、企事业单位、特邀监察员等上千人对全区各单位作风建设、权力运行、工作绩效等进行“开门评议”，评议结果纳入单位目标考核。
（四）信息公开，让权力公开说得明白
武侯区委权力公开包括七项重点内容：领导班子建设、重要议事决策、干部管理、党代会常任制和党代表任期制、基层组织建设、党风廉政建设及其他需要公开的事项，共39项具体内容都属于公开的范围。为了更好地推动信息公开，区委建立武侯区委权力公开运行专网，将党组织基本信息、党组织运行情况（包括党组织发展规划、重要决策、重大改革措施、重要事项办理以及干部变动、考察、选拔、任用和培训、考核、奖惩等情况）、党组织考核情况以及工作动态和进展四大方面的主要内容在网上进行公开。
除了进行目前受众最为广泛的网上公开以外，武侯区坚持公开的多渠道、多层次。对一些专门事项还进行专门的公开，如武侯区的权力目录中将三级权力事项目录编制成册，对各项具体权力事项的承办单位、公开载体、公开范围、公开时间等作了明确要求，以文件、手册和网络方式进行公示。对武侯区的权力流程图则进行了张贴公示和网上公开，让党员群众广泛知晓。全区各街道和区级各部门，以及各村（社区）、学校、医院等都结合实际，制作相关权力流程图并予以公示。在区、街道、社区这三级服务平台设置免费查询点，此外辅以民主评议会、村民议事会等方式公开。
武侯区通过上述方式将党内信息公开由单一的平面模式拓展为多维立体模式。
二、进一步完善发展权力阳光的方向
在我国的行政区划中，县是一个很重要的层次。自秦始皇郡县制以来，人们就认为“郡县治则天下安”。在现行体制中，县委处于承上启下、协调左右的位置，是党和国家政权的重要基础和组成部分，是地方政权的权力核心之一。因此县委权力公开透明运行就具有十分重要的意义，这个制度的下一步发展对中国民主法治的发展可以说具有决定性的作用。把调研得到的情况与我们的理论研究相结合，我们认为这一制度在以下几个方面还有进一步发展完善的必要：
（一）梳理权力需要权力依据清晰
从目前来看，党委权力界限和权力内容的梳理有一定的模糊性。这种模糊性缘于党委权力依据规定的概括性。党委权力的依据，多是党章中原则性的规定——“党的绝对领导”。党规党法党务文件的规定，一般都比较宏观。对权力的界定和内容规定等，还有进一步改进和完善的空间。因此，从权力公开透明的法治化与规范化出发，该制度进一步发展的基础，在于县委权力依据的明晰与细化。
（二）权力增减强弱得当
从权力公开透明运行的制度设计初衷来看，该制度目的在于通过党委及党委书记权力的公开透明来达到一定的约束与限制。从制度设计应当达到的效果来说，该制度的目的不是让党委书记的权力无法行使，而是让党委书记的领导权在“领导”的意义上得到强化，在非“领导”的意义上适当弱化。也就是说党委书记应当履行的领导权，主要是宏观上的指挥权、决策权应当得到强化，而对于具体的事项的管理应当弱化。因而在制度设计上应当注意两点：第一，通过减少一把手的权力项目，界定权力的边界。第二，让更多的人参与到书记的决策中来，从而使得书记的权力行使弱化个人权力而强化集体权力。
（三）改革成果固化
从规范化与固化的角度来看不能因为成文性的规范制定存在难度就不去制定，在实践中往往一些好的做法存在着人去政息的现象，因而对于现存的改革成果进行固化是相当重要的。从以后的发展方向来说党委会议的会前程序应当根据实践进行总结与固化。否则对会议程序进行的目的在于将会议中的决策权进行约束，而会前程序的不规范使得权力的约束没有达到预期目的。因此对会前程序的做法进行规范化，才能使得权力约束是全程性的而不是体现在某一阶段，只有这样才能达到约束党委书记权力的变革目的。
（四）制度系统的扩展化
武侯区的探索与试点在目前看来做得比较好，但是该制度试验只是在武侯区一级，缺乏一个系统的制度支持。因为这一整套的制度只是基于武侯区党委一级在上级的要求之下实现的一种自我权力约束，是建立在道德的基础之上而不是在制度的基础之上。因而当组织部门的权力行使出错的时候没有制度性的救济渠道，上级的相关制度也与下级不相匹配。因此武侯区的制度需要在试点的基础上向上一级扩展，使得上下级制度一致，当下级权力行使出错的时候可以有一致的制度救济，从而解决制度系统之间的矛盾。
※本报告是国家社科基金重大课题“进一步建设法治政府的目标与任务研究”（10zd&042）的阶段性研究成果。
（杨小军　彭涛 作者：国家行政学院教授；西北政法大学讲师）
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