麻辣女孩第二季第三集:廉政视野下的行政处罚自由裁量权之规范

廉政视野下的行政处罚自由裁量权之规范 [ 2010-03-02 ] 茅铭晨　茅 锐      所谓行政处罚自由裁量权，是指各级行政处罚实施机关根据法律、法规、规章的规定，结合违法行为的事实、裁量情节、社会危害性等因素，对当事人的行政违法行为在法律、法规、规章规定的是否适用和如何适用行政处罚并在法律、法规、规章规定的行政处罚的种类和幅度内进行裁量的权限。由于行政处罚自由裁量带有很强的主观因素和相当的弹性空间，而现行法律、法规、规章给予行政机关和执法人员行政处罚自由裁量的空间较大，但缺乏必要的规范和制约措施，客观上为滥用职权和以权谋私打开了方便之门，因此，对行政处罚自由裁量权进行规范就显得尤为重要。
   规范行政处罚自由裁量权的基本原则。赋予行政机关一定程度的自由裁量权是必要的，但必须由法律原则和具体的法规制度加以规范和限制。笔者认为，规范行政处罚自由裁量权应当坚持以下几项基本原则：
   一是合法性原则。合法性原则是行政执法主体行使自由裁量权应遵循的核心原则。自由裁量权是法律赋予行政机关的权力。因此，“自由裁量权”并非是不受法律控制的“自由”裁量权。行政机关行使行政处罚自由裁量权，必须依据法律、遵守法律，不得与法律相抵触，做到以法律为准绳。在法律授权不够明确的情况下，合法性原则要求行政机关行使自由裁量权应当符合立法目的，不能偏离法的基本原则和立法目的，不能偏离法律条文的本意，不能仅仅从行政机关自己的角度，甚至出于行政机关或其工作人员的个人目的任意对法律进行解释。立法目的应当成为指导行政机关行使自由裁量权的准则。
   二是合理性原则。行政处罚自由裁量权，除了要受到合法性原则的约束之外，还要受到合理性原则的约束。合理性原则正是基于自由裁量权的存在和对其控制的需要而产生的。合理性原则是对合法性原则的补充。合法性原则要求行政处罚实施机关在行使行政处罚自由裁量权时，必须依据法律、遵守法律。合理性原则则要求行政处罚实施机关在行使行政处罚自由裁量权时，要符合法律的意图和精神，合乎事情的常规或规律，出于正当考虑，不得考虑不相关因素。要客观适度，符合理性。要以事实为依据，平等适用法律，不得对相同事实给予不同对待，或对不同事实给予相同对待。要符合全社会共同遵守的行为准则，符合公平正义。要出于正当的行政目的，考虑各种裁量从轻、减轻、免予处罚的情节，公正准确地量罚，从而使行政处罚与违法行为的性质、程度、社会危害性和裁量情节相适应。
   三是公开原则。“阳光是最好的防腐剂。”如果行政处罚自由裁量权的设定和实施能够将公开原则贯彻到底，那就可以在相当程度上防范自由裁量权的滥用。《行政处罚法》第4条确立了行政处罚公开原则，规定“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。但是，除了第42条第1款第1项规定“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行”外，对行政处罚的实施还缺乏公开的具体规定。对行政处罚自由裁量权的规制应当坚持公开原则，并通过具体的制度加以切实落实，做到行政处罚自由裁量权的法律授权和裁量依据、行政处罚的事实根据和裁量理由、行政处罚的实施过程和处罚结果公开，以接受社会监督。
   规范行政处罚自由裁量权的措施。规范行政处罚自由裁量权，除了需要坚持若干法律原则外，还应通过实体的和程序的规则加以具体规定。
   一是细化裁量标准、约束裁量空间、增强裁量刚性。由于对自由裁量权规制的意识不够到位，当前我国立法给行政机关自由裁量的空间过大。有的法律对自由裁量的条件没有规定或规定得不够明确；有的法律对自由裁量的种类、幅度缺乏具体明确的规定；还有一些法律、法规、规章之间对行政处罚的规定存在不少冲突之处。因而，规范各地、各部门行政处罚自由裁量权，细化裁量标准、约束裁量空间、增强裁量刚性是完全必要的。在这方面，一些地方已经进行了有益的尝试，将法律规定的裁量幅度加以细化，对行政处罚自由裁量权行使条件、运行范围、违法种类、违法程度、情节与后果、裁量幅度、处罚标准等作出明确、详尽的规定，制定出具体的处罚标准。
   二是加强对执法人员的教育，建立监督制度，落实枉法裁量的法律责任。自由裁量权无论细化到何种程度，羁束总是相对的，客观上仍然会留给行政处罚实施机关一定的自由裁量空间，而且，一定的自由裁量空间对提高行政处罚的针对性和灵活性、提高行政管理的效率也是必要的。为此，必须加强对执法人员的教育，建立监督制度，落实枉法裁量的法律责任。一要加强对执法人员理想信念教育、党风党纪教育、执法为民的服务意识教育、法纪教育、依法行政观念和知识教育，强化依法行政理念，树立正确的世界观、人生观、价值观，自觉抵制以权谋私的不良风气。二要建立健全监督制度，规范执法行为，进一步明确行政执法的权限、程序，推进行政执法公开制，增强行政执法透明度，通过各种形式公布执法依据、标准、程序、结果等，明确办案人员的职责，促进依法行政平台的建设。三要落实枉法裁量的法律责任，建立和完善包括错案追究制在内的执法责任制。行政机关工作人员滥用自由裁量权，应视情形限期整改，暂停或取消其执法资格，调整执法岗位，给予包括诫勉教育、通报批评、效能告诫以及相关法律规定的其他纪律责任或法律责任。对相对人合法权益造成损害的，应由行政机关依法承担行政赔偿责任，并依法对有故意或重大过失的工作人员进行追偿。
   三是加强对自由裁量权的程序控制。为强化对行政处罚自由裁量权的控制，必须加强行政处罚程序制度建设，严肃执法程序，尤其要坚持和完善行政处罚案件处理的回避制度、行政处罚决定的内部审核制度、重大案件的合议制度、行政处罚前的告知制度和听证制度，行政处罚时的告知制度、公开制度，以有效避免和遏制滥用行政处罚自由裁量权以权谋私的腐败行为。（作者分别为浙江财经学院、东华大学双聘法学教授，北京大学中国经济研究中心博士研究生）
   （中国廉政网——中国纪检监察报）