魔兽争霸混乱之治下载:个人所得税改革应增“高”减“低”

个人所得税改革应增“高”减“低”IdPh

丁淑芬
欧洲债务危机爆发后，欧洲各国为了化解财政收入减少的危机，缓和本国社会矛盾，推动经济尽快复苏，纷纷改变以往为吸引人才而采取的以减税为主的税收措施，一方面增加高收入者的税收负担，另一方面减轻低收入者的税收负担，充分发挥个人所得税在调节个人收入差距方面的作用。
例如，希腊提高了高收入者的个人所得税税率，将年收入在10万欧元以上的最高边际税率，由40%提高到45%。同时减轻低收入者的税收负担，对年收入少于1.2万欧元的纳税人，给予免税的优惠。把年收入为1.2万欧元~1.6万欧元的个人所得税税率，由24%降为18%。爱尔兰采取措施增加高收入者税收负担，将每周所得小于1925欧元的个人所得税税率，提高1个百分点；将每周所得超过1925欧元的个人所得税税率，提高2个百分点。同时，将资本利得税税率从20%提高到22%。西班牙也将征收个人所得税的重点放在高收入者身上，将绝大多数西班牙人排除在外。德国采取逐步对所有的金融交易征收个人所得税的政策，并取消了一些税收优惠政策。
西方发达国家的个人所得税收入主要来源于富裕家庭。个人所得税针对个人征收，采用累进税率，最能体现对高收入者多征税、对低收入者少征税的税收公平原则。因此，它成为各国政府公平收入分配的主要工具。在西方发达国家，个人所得税已经被认为是最重要的公平收入分配的主体税种之一，并且个人所得税的收入也主要来源于富裕家庭。以美国为例，现有5％的美国高收入纳税人，贡献了将近50%的联邦所得税，由此形成了比较完美的“倒金字塔”型的税收负担结构。
自从1994年税制改革以来，我国个人所得税收入表现出强劲的增长势头。从2001年开始，个人所得税收入超过消费税收入，成为第四大税种。2010年个人所得税快速增长，实现收入4837.17亿元，同比增长22.5%，比上年同期增速提高16.4个百分点。个人所得税收入占税收总收入的比重为6.6%。但是，我国个人所得税在调节收入分配方面还存在许多问题，影响了税收公平原则的充分发挥和税收的更快增长。这与现行个人所得税的税制模式、税率结构和征收管理有关，特别与对高收入者的税收管理不力有关。
我国个人所得税收入的主要来源是工薪所得，且税收贡献偏小。近20年来，我国经济发展的各项指标均处在世界前列，但个人所得税占税收总收入的比重却明显偏低。国际货币基金组织发布的《各国政府财政统计年鉴》（2006年）显示，一些发达国家个人所得税收入占税收总收入的比重全部达到30%以上。例如，加拿大为50.6％，澳大利亚为37.4％，日本为51％，英国为46.8％。2008年，美国的个人所得税收入占联邦税收入的比重高达59%，成为名副其实的第一大税种。在该年鉴列举的一些发展中国家中，菲律宾个人所得税收入的占比为10.5％，泰国为10.8％，印度、印尼也为10%以上。总之，93个发展中国家，个人所得税收入占税收总收入的比重平均值为10.92％。21个工业化国家的平均值为29.04％。由此可见，我国个人所得税收入占税收总收入的比重，大大低于发达国家，也低于绝大多数发展中国家。个人所得税在我国各税种中，仍只是一个小税种，其税收份额远远小于增值税、营业税、企业所得税。这种状况与我国经济发展的实际水平和市场化程度是不相称的。
造成个人所得税收入贡献偏小的原因是多方面的。其中主要原因是我国人均收入水平不高，税基相对薄弱。目前，个人所得税的纳税人主要是城镇居民，纳税人占全国人口的比重较小。收入来源主要是工资性收入，而我国长期以来一直实行的是低工资制度，高收入者较少。2009年6月17日财政部公布的我国目前个人所得税基本情况报告指出，近年来工薪所得项目缴纳的个人所得税，占全部个人所得税的比重，约为50%左右。也就是说，我国个人所得税收入的主要来源，仍然属于工薪所得。另外，个人收入来源渠道增多，隐形收入、灰色收入难以得到充分有效的监控，造成税款流失。
分类税制导致综合收入高者不一定纳税多。改革开放以来，我国在鼓励人们走向富裕的同时，充分利用个人所得税等政策，加大对收入再分配的调节力度，并将高收入行业和高收入者作为个人所得税管理的重点，例如针对高收入者运用资本、管理等要素取得所得，国家税务总局发布了《关于加强股权转让所得征收个人所得税管理的通知》等。但是，由于市场经济尚不成熟、税制建设相对滞后和税收征管手段相对落后等诸多因素的影响，目前个人所得税应具有的调节收入分配的功能，远未得到充分发挥。我国个人所得税制度将个人的全部所得按应税项目分类，对不同性质的所得设计不同的税率和费用扣除标准，分项计算税款。随着市场经济的发展，在个人收入构成已发生巨大变化的情况下，继续实行分类税制，必然出现取得多种收入的人，多次扣除费用、分别适用较低税率的情况，造成所得来源多、综合收入高的纳税人少纳税，所得来源少、收入相对集中的纳税人却要多纳税的现象。
税务部门对高收入行业收入信息掌握不全。美国联邦税法规定，任何美国公民、合法居民、拥有社会安全保障卡号的暂住居民，都要申报纳税。暂时的旅行者、学生也要向美国移民局领取临时报税卡号进行申报，不考虑个人所得的多寡和所得取得的渠道，均统一自行申报。纳税申报已经成为公民的神圣义务。而我国现阶段的个人所得税是以代扣代缴义务人纳税申报为主，只有年所得在12万元以上的个人，才需要自行申报。在个人所得税缴纳过程中，申报不真实、甚至瞒报和不报等现象时有发生。从目前征收实践看，只有工薪所得代扣代缴情况较好，管理也较到位。对所得来源渠道较多的人，很难做到代扣代缴每一项收入。由于部门之间信息传递渠道不通畅，目前税务部门对高收入行业的个人所得信息难以掌握。
笔者认为，只有发挥好个人所得税积聚财政收入的职能，使其成为我国的主体税种，才能较好地发挥其调节收入分配的作用。为此，应调整并完善税制结构，积极落实国家税务总局在《2010年全国税收工作要点》中提出的要求，即“在完善个人所得税的税收制度上要研究实行综合与分类相结合的个人所得税制”。同时，应扩大税基，扩大个人所得税征收范围，将个人取得的各项所得全部涵盖到个人所得税的征收范围。
进一步加强对高收入者的重点管理，发挥个人所得税对个人收入差距的调节功能。19世纪下半叶，西方财税理论的集大成者瓦格纳，在其著作《财政学》中指出：“国家税收不应以满足财政需要为唯一目的，而应运用政府权力，解决社会问题。”即主张国家通过征税矫正社会财富分配不均、贫富分化两级化的流弊，从而缓和阶级矛盾，达到以税收政策实现社会改革的目的。我国在充分发挥个人所得税的调节作用时，应重视加强对高收入人群的个人所得税征管。不仅加强高收入者代扣代缴工薪收入工作，而且加强高收入者其他收入来源项目如财产转让所得、利息、股息、红利所得，以及规模较大的个人独资企业、合伙企业和个体工商户的生产、经营所得的税收征管工作。对于收入来源渠道较多的社会知名人士，要摸清他们的主要所得来源渠道，重点检查其劳务报酬所得。
完善征管制度，进一步健全个人收入申报制度。可参照美国和澳大利亚等国家的做法，建立有效的个人收入监控机制，实行“个人经济身份证”制度，即达到法定年龄的公民必须到政府部门领取身份证，此身份证件也是每个人的纳税身份号码，终身不变。通过和银行在全国范围内联网，将每个人的每一笔收入都置于税务部门的直接监控之下。同时，完善个人所得税征管的配套制度。建立个人财产实名制和个人财产登记制度，个人财产实名制包括个人银行存款实名制、个人证券资金实名制、个人保险资金账户实名制、个人车辆产权实名制、个人房地产实名制等。税务部门可根据个人财产的积累水平确定其是否有偷逃税款的行为。大力推进居民信用卡或支票结算制度，加强现金管理。落实与社会各部门配合的协税制度，构建协税护税网络。
此外，应大力加强代扣代缴工作，并加大对偷逃个人所得税行为的处罚力度。特别是对一些重点行业、高收入者，要加大检查力度。
作者单位：国家税务总局税收科学研究所