鬼灯的冷彻cosplay眼睛:卫生行政处罚程序、文书和执法技巧 - westwindxp的日志 - 网易博客

卫生行政处罚程序、文书和执法技巧

观点碰撞 2007-06-14 08:31:03 阅读684 评论0   字号：大中小 订阅

卫生行政执法是指卫生行政机关及其授权或受委托组织为执行卫生法律规范，依据法定职权，就特定的具体事项对特定的公民、法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。一般有卫生行政检查、卫生行政许可、卫生行政奖励与卫生行政物资帮助、卫生行政征收、卫生行政合同、卫生行政处罚、卫生行政强制等七种类型。卫生行政处罚是其中最常见的一种卫生行政执法行为。

卫生行政机关在对相对人实施卫生行政处罚过程中的方式和步骤，即称为卫生行政处罚程序。行政处罚程序是行政主体依法对行政相对人违反行政法律规范时所给予的法律制裁时所应当遵循的时限、步骤和方法所构成的一个连续过程。换言之，也就是指实施卫生行政处罚的空间形式和时间形式。我们知道，卫生监督的内容极为广泛、繁杂，几乎涉及社会生活中的各个领域，如食品卫生监督、公共场所卫生监督、传染防治监督等。然而，一旦它们进入卫生行政处罚程序，就都不会超出行政处罚的“申诫罚”“财产罚”和“行为罚”的范围。这就是说，卫生监督内容会有着一定的区别或不同，但进行卫生行政处罚的内容却是基本一致的。通常它可以分为一般程序和简易程序两种。本文想通过对卫生行政处罚一般程序的学习，来讲解涉及的相关文书和一些执法心得，以供同志们参考。卫生行政处罚类文书有：案件受理记录；立案报告；案件移送书；现场检查笔录；询问笔录；卫生监督意见书；证据先行登记保存审批书；证据先行登记保存决定书；封条；行政处理通知书；证据先行登记保存处理决定书；案件调查终结报告；合议记录；行政处罚意见审批书；行政处罚事先告知书；陈述和申辩笔录；行政处罚听证告知书；行政处罚听证通知书；听证笔录；听证意见书；行政处罚决定书；当场行政处罚决定书；送达回执；强制执行申请书；结案报告等。

一般程序：

一、适用范围：适用于一般案件的处罚，即除简易程序、听证程序之外的案件，均适用一般程序。

二、实施步骤（流程图）：

案件线索

↓

受理

↓

初步调查、符合条件

                                   立案（七日内）

↓

调查取证

↓

移送司法机关←—（严重）←—合议→（轻微）→撤案（不作处罚）

↓

提出处罚意见

↓

审批

↓

告知程序

↓

当事人陈述、申辩

↓ 

                         制作处罚决定书—→送达

                           ↓      ↓

                         执行  复议（诉讼）

                           ↓     ↓

                           结案←执行

    三、具体步骤：

    （一）受理与立案

    1、卫生行政案件受理的范围 

    ⑴在卫生监督管理中发现；

    ⑵卫生机构监测报告的；

    ⑶社会举报的；

    ⑷上级卫生行政机关交办、下级卫生行政机关报请或有关部门移送的。

    卫生行政机关对以上四种情形，都应当受理，并填写《案件受理记录》。

    2、卫生行政案件立案条件及时效 

     立案：是指行政机关以及拥有行政职权的有关组织对公民、法人和其他组织的行政违法行为决定成立行政案件并进行调查处理的活动。立案是行政处罚一般程序的开始，其目的是通过对所获得材料的审查，发现违法事实，追究违法行为。

    ⑴有明确的违法行为人或危害后果；

    ⑵有来源可靠的事实依据；

    ⑶属于卫生行政处罚的范围；

    ⑷属于本机关管辖。

    符合以上条件的，七日内立案。

    卫生监督机关认为具有可能构成行政处罚情节，拟追究法律责任时，均须予以立案。对大型案件，则要成立办案组。通常立案来源有四个方面：一是卫生监督人员在监督工作中发现被监督单位或个人，有违反卫生法规有关规定的情况或行为（即受理范围1）；二是对送检、抽检的监测的产品的样品发现有不符合卫生标准的（即受理范围2）；三是被监督单位或个人被检举、控告经查实有违反卫生法规有关规定的情况或行为，以及上级卫生行政机关交办、下级卫生行政机关报请或有关部门移送的案件（即受理范围3、4）；四是被监督单位或个人发生的有关卫生方面的中毒或污染事故等均为立案的来源。对被监督单位或个人被检举、控告经查实无违反卫生法规有关规定的情况或行为的，可不予立案。

    立案一般是根据不同的立案来源，由卫生监督人员填写《立案报告》，并由卫生监督机关的负责人签署意见，决定是否立案。决定立案的案件，均要制作案卷，且一事一案一卷，详细记载违法行为的情况及违法事实，并附相应的证据及各种有关材料。

    不属于本机关管辖的案件，应填写《案件移送书》移送给有管辖权的机关处理。

    （二）调查取证：

    调查取证有现场调查取证和询问调查取证两种形式。卫生行政处罚一般程序的案件一般应两种形式同时并存。

    案件调查取证开始前，案件主办人员应对案件的适用程序，调查重点、方法，采取的手段、措施，何方的支持作尽可能全面、客观的构想，并熟悉相关的卫生法律、法规。草拟《案件调查取证工作预案表》。

    1、现场调查取证：

    ⑴原则：①依法取证原则；②实事求是原则；③证据全面原则。

    ⑵步骤：

    ①两名以上执法人员参与，与监督检查相对人（公民、法人或其他组织及当事人或有关人员）见面；

    ②出示有效的执法证件；

    ③说明来意（理由与任务）；

    ④实施监督检查，主要是针对案情展开，提取相关证据；

    ⑤《现场检查笔录》经核对无误后，执法人员和调查人员签名，并注明日期，所取的证据笔录，必要时应经法定代表人或其委托人或责任人再核对无误后签名盖章。

    ⑥调取的证据应是原件、原物。有困难的，可由提交证据的单位或个人在复制品、照片上签字，并注明“与原件（物）相符”字样或文字说明。

    ⑦在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，应填写《证据先行登记保存决定书》，并开列《物品清单》，对证物进行登记保存，可使用《封条》。应向当事人出具一份《通知书》与《清单》。

    ⑧必要时，依规定的程序和方法进行抽验。填写并向当事人出具和索要《产品样品采样记录》或《非产品样品采样记录》；《产品样品确认通知书》；《产品样品确认书》；

    ⑨被检查人或当事人拒绝到场、签名、盖章或拒绝检查结果的，应由两名以上人员共同注明情况后，并签名，并同时请有关人员参加证明。

    ⑶现场调查取证存在的问题及解决问题的办法：

问题：

    ①使用主观臆断、肯定判断的语句（如A、证件问题；B、食品配方问题）；

    ②很少有检查场所方位、检查物品的详细描述；

    ③也未见有现场采取行政手段、方式（法）的交待；

    ④有乱表态的情况，暴露内部意见不统一（现场调查取证最忌讳的）；

解决的办法：

    ①要指定专人负责，协调各项工作，特别要防止出现：A、无目的地乱翻；B、没有中心各干各的；C、该取的证据没有取得，不需要的弄到一大堆；D、不该说的乱表态，而该果断处置时，无人承担责任，而陷于被动。

    ②在现场调查取证时，一定要仔细认真，现场描述从外到里，从左到右，从下到上，从前到后对场所、物品进行先直观、后深入的描述，可疑物品一定详尽描述；取“阳性”体征（违法行为或疑似违法行为）；尤其要注意现场局面，特别是一些较大案件或当事人情绪不稳定时尤其要注意当事人的动向，以及凶器或可能销毁的证物。

    ③要按照分工，各就各位，尽快取证（快进快出）；现场采取的手段应要有关链和交待。

    ④有异议，现场不能暴露于众，要以领头人为准，或单独（回避相对人）与领头人沟通，决不能乱表态，以免损伤了集体荣誉。

    ⑤证据保全问题：一是要经单位负责人审批，出具《证据先行登记保存审批书》，二是期限为7天；解决问题的办法是可使用《处理通知书》。

    ⑥保密问题：当涉及到国家或企业秘密或当事人隐私时，应予以保密，切记不可乱传。

    ⑦几种特殊情况：A、当事人不合作；B、当事人或相关人员有暴力倾向；C、群众起哄；D、当事人逃避；E、当事人冲动无理取闹。这几种情况都是现场中极有可能出现的问题，我们必须记住文明执法，而且大家必须团结一致并密切注意当事人的动向，否则，一旦酿成后果，就不堪设想。

    2、询问调查取证：

询问调查取证是现场调查之中或完结后对案件当事人、证人及其他相关人员进行询问并笔录的过程，是对现场调查证据的补充，因此，案件承办人切不可忽视这一环节。

询问调查可以在案发现场作，也可以回来作。前者适用于当时必须取得，后取得有可能不真实；后者适用于案情明确的，亦可作为前者的补充。就一个案件而言，询问调查可单次，亦可反复多次，据案情复杂程度不同而定。

询问调查广义理解应包括：询问，陈述和申辩，合议，听证；狭义（即一般）理解只包括询问，涉及的文书有《询问笔录》。

询问调查取证过程中应注意的几个问题：

    ⑴承办人必须熟悉卫生法律、法规及相关知识，否则，很可能被当事人反问得哑口无言，从而导致调查失败。

    ⑵承办人首先要根据案情，制作好询问调查提纲，将需要了解的问题一一列出，对可能出现的情况先加以分析。

    ⑶要懂得应用一些合法、又行之有效的方法。这里介绍几种方法，供大家参考：

    ①“声东击西法”：主要适应于城府较深的当事人，他们往往表现为避重就轻，不言主要问题的特征，而对这种人，执法人员切不可直接询问，更不能心浮气躁，而要采用迂回战术，让其在回答此问题而忽略彼问题，从而达到目的。

    ②“自然陈述法”：就是不给证人任何框架，自然地陈述自己的见闻。

    ③“善抓辫子法”：就是抓住其有违法行为这一辫子，逼其进入两难境地，在处罚自己和包庇他人之间进行取舍，从而让其提供证据。

    ④“同时取证法”：主要适用于涉案人员较多的情况。

    ⑤“前堵后截法”：主要适用于不合作，百般抵赖的人。

    ⑥“模糊询问法”：应根据实际情况具体应用。

    ⑦“六先六后法”：先客观后主观，先直接后间接，先过程后结果，先相对人后知情人，先女后男，先下后上。

    方法很多，任何一个案子都有其特殊性，切不可一成不变，大家要学一些心理学，也要学一些兵法，这对询问调查很有好处。

    （三）合议

    1、案件调查终结后，承办人就案情事实对所调查问题性质的认识、对当事人责任的分析、对当事人的处理意见等，以书面形式向领导或有关部门做正式报告。填写《案件调查终结报告》；

    2、机关领导对承办人提出的行政处罚的种类、幅度及法律依据等，签署是否同意的意见，对需要合议的案件提出进行合议的具体意见；

    3、合议是指对拟适用听证程序的行政处罚或其他重大行政处罚案件在调查终结后，组织有关人员对案件进行综合分析、审议的过程。

    4、合议的内容

    a.认定事实

    案件承办人员应当向参加合议人员详细介绍案件的事实情况及调查情况，参加合议人员在了解案件事实的情况下逐项审查证据与所述案件事实是否相符，确认证据是否充分确凿，对已经有证据证明属实的案件事实予以认定。

    b.确定案由

    在事实认定的前提下，对案件的性质进行分析判断。对确属违法应予处罚的，应当确定其案由，以作为违法性质的判定。

    c.衡量情节

    对已确定违法案由的案件，应当按照法定的情节规定认定情节的轻重。无法定的情节规定的，可以根据当事人违法行为的动机、目的、手段、后果、影响及一贯表现和悔改程度等情况进行综合分析认定。

    d.适用条文

    根据认定的事实、确定的案由、衡量的情节，对照法律规范的条文，引用能够直接适用该案件违法行为并与其性质、危害程度相一致的条款。适用的法律规范条文主要有两种：一是该违法行为直接违反的条款，以作为认定其违法性质、程度的依据；二是处罚所依据的条款，以作为对其具体作出处罚的依据。合议时应对案情进行全面分析，特别应注意适用法律是否恰当，如同时几个法律、法规都对同一违法行为有处罚多款，应以高位法为准。

    5、合议结论

    合议应当根据认定的违法事实，依照有关卫生法律、法规和规章的规定分别提出处理意见，并制作《行政处罚意见审批书》，送审。

    （四）行政处罚事先告知

    1、合议认为应当给予行政处罚的，经机关领导[（分管）所长初步审查并报市卫生局分管局长]同意后，由承办人制作《行政处罚事先告知书》。告知当事人行政处罚认定的事实、理由、处罚种类及其依据，以及当事人依法享有的权利，并交当事人签收。

    2、拟作出责令停产停业、吊销许可证或者如下数额罚款的，承办人制作《行政处罚听证告知书》，并交当事人签收。

    对非经营活动中公民的违法行为处500元以上，法人或者其他组织的违法行为处5000元以上的罚款；

    对经营活动中的违法行为处以20000元以上的罚款。

    （五）陈述与申辩 申辩是指当事人对于所告知的违法事实、处罚理由、法律依据等有权利提出自己的意见、提供有利自己的证据和事实理由，为自己的利益陈述，为自己不应受到处罚、应受到较轻的处罚或者应当从轻，减轻或免除处罚进行辩解。在告知书确定的陈述、申辩期限内，承办人必须充分听取当事人的陈述和申辩，并制作《陈述申辩笔录》；当事人亦可书面提交陈述申辩书。

     经过当事人的陈述与申辩后，如果认为案件事实已经查清、证据确凿，具体办案人员应当写出调查报告。如果当事人在陈述与申辩中提出新的证据、有新的事实和理由，具体办案人员应重新合议或恢复调查程序，进行调查。

不得因当事人申辩而加重处罚。

    （六）处罚决定

    1、承办人根据合议结论、意见（听证意见），起草卫生行政处罚决定书文稿；决定书文稿逐级交机关领导审核，最后报市卫生局负责人审定签发。

    2、决定书文稿经市卫生局负责人批准后，由案件承办人制作《卫生行政处罚决定书》。

    3、应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定，因特殊原因要延长的，应报经上级卫生行政机关批准。

    4、因违反不同法律法规或者违反同一法律法规的不同条款须分别给予罚款的行政处罚时，应分别裁量、合并处罚。

    5、决定的效力（法律后果）

    ⑴行政处罚决定宣告案件审理终结

    ⑵行政处罚决定引起行政复议或行政诉讼的发生

    ⑶行政处罚决定导致强制执行的到来

    （七）送达

    1、《卫生行政处罚决定书》应当由承办人在宣告后当场交付当事人签收，受送达人应当在《送达回执》上记明收到日期并签名或盖章。当事人不在场的，应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关的规定，将《卫生行政处罚决定书》送达当事人。

    2、留置送达，邮寄送达，公告送达。

    （八）执行

    1、自行履行。

    2、法院强制执行。填写《强制执行申请书》

    （九）结案、归档

    卫生行政处罚决定履行或者执行后，承办人应当制作《结案报告》，并按照处罚程序的顺序将所有原件材料进行整理装订，按一案一卷归档保存。

    文书书写

    《卫生行政执法文书规范》已于2002年11月20日经卫生部部务会讨论通过，自2003年5月1日起施行。

     一、 基本要求

    1、《卫生行政执法文书规范》确定了31种各类文书，适用于现场卫生监督、卫生行政处罚等卫生行政执法活动；格式样式由卫生部统一制定，卫生行政机关还可以根据工作需要补充相应文书；目前我市补充的文书有：证据先行登记保存审批书，行政处理通知书，通知，笔录续页，行政处罚意见审批书，没收假劣物品凭证，销毁假劣物品凭证，执法书用纸，卫生行政执法取证袋等。

    2、产品样品确认通知书，技术鉴定委托书，检验结果告知书，职业禁忌人员调离通知书，案件移送书，行政处罚事先告知书，行政处罚听证告知书，行政处罚听证通知书，行政处罚决定书，强制执行申请书是本身设定有文号的文书，文号的形式为：地区简称＋卫＋执法类别＋执法性质＋［年份］＋序号，如京卫食罚〔2002〕001号。产品样品采样记录，非产品样品采样记录，卫生监督意见书，当场行政处罚决定书是本身设定有编号的文书，编号形式为年份＋序号，如2002—001。而卫生行政控制决定书，解除卫生行政控制决定书，证据先行登记保存决定书，证据先行登记保存处理决定书是本身既设定有文号，又设定有编号的文书。

    3、两联以上的文书应用蓝色或黑色的水笔或签字笔复写，保证字迹清楚、文字规范、文面清洁。有条件的卫生行政机关可按照规定的格式打印。

    4、因书写错误需要对文书进行修改的，应用杠线划去修改处，在其上方或者接下处写上正确内容。对外使用的文书原则上不允许修改。预先设定的文书栏目，应逐项填写，无内容则写“无”，不允许空项或划“/”。

    5、当场制作的“采样记录、现场检查笔录、询问笔录、陈述和申辩笔录、听证笔录”等文书，应当场交由有关当事人审阅或者向当事人宣读，并由当事人签字确认。

当事人认为记录有遗漏或者有差错的，应当提出补充和修改，并在改动处用指纹或印鉴覆盖。

当事人认为“现场检查笔录、询问笔录”所记录的内容真实无误的，应在笔录上注明“以上笔录属实”并签名。（签名处亦用指纹或印鉴覆盖。）

    6、文书本身设有“当事人”项目的，按以下要求填写：

    ⑴是法人或其他组织的，应填写单位的全称、地址、联系电话，法定代表人（负责人）的姓名、性别、民族、职务等内容；

    ⑵是个人的应填写姓名、性别、年龄、民族、住址、联系电话等内容。

    7、对外使用的文书本身设定签收栏的，在直接送达的情况下，应由当事人直接签收。对外使用的文书本身设定签收栏的有“卫生行政控制决定书、 解除卫生行政控制决定书、证据先行登记保存决定书、证据先行登记保存处理决定书、 行政处罚事先告知书、 行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、 当场行政处罚决定书、”除此之外没有设定的，应使用送达回执。