马鞍山市22中:熊通成：以“可比机制”建构我国公务员地区附加津贴制度

　　【摘要】公务员地区附加津贴制度是我国2006年公务员工资制度改革的遗留问题，亟待解决。但出台科学合理的公务员地区附加津贴制度还面临着难以找到公务员内部公平和外部公平的平衡点、缺乏客观且易获取的指标和数据来决定公务员津补贴水平、难以找到让公务员和社会公众都认可的公务员地区附加津贴水平决定机制等难点问题。而借鉴“可比机制”，有利于解决这三个难点问题，实现我国公务员收入分配的公平、合理。我国在建构我国公务员地区附加津贴制度时，应该借鉴“可比机制”，将我国划分为若干个工资区、在工作分析的基础，上以职位评价方法实现公务员职位分等和与企业职位的匹配、以第三方机构进行工资调查来决定公务员地区附加津贴水平，并通过调控避免各工资区公务员收入水平差距过大。

　　【关键词】可比机制、公务员、地区附加津贴

　　公务员津补贴是公务员在国家规定的职务工资、职级工资外的工资收入，从大部分省份情况来看，这部分工资收入已经占到了公务员收入的主体部分（王学力，2006）。2007年后，各省市都按照规定清理规范了各种津补贴，基本统一了同一地区不同部门的公务员收入水平。但是由于国家在津补贴上没有统一的规定，因此从现状来看，地方财政实力以及地方政府决策者的工资分配偏好已经成为影响我国公务员津补贴水平最大的因素（熊通成，2010），在津补贴上出现了“有钱就补，无钱不补，钱多多补，钱少少补”的现象（王家松，2008），导致公务员收入分配上仍然存在着很大的问题。2006年公务员工资改革方案提出要实施地区附加津贴制度以规范各地自行出台的公务员津补贴，并提出地区附加津贴主要反映地区经济发展水平、物价消费水平等方面的差异。但是，由于种种原因，地区附加津贴制度至今尚未出台。“可比机制”是大多数国家在公务员工资制度制定过程贯彻的一个基本原则，对于我国科学、公平、合理的制定公务员地区附加津贴制度具有一定的借鉴意义。

　　一、公务员地区附加津贴制度面临的难点

　　近几年来，我国已经开始对公务员地区附加津贴制度进行探索，但是要出台科学合理的公务员地区附加津贴制度还面临着几方面的难点问题需要解决。

　　第一，在制度设计层面，公务员内部公平和外部公平难以寻找到平衡点。

　　内部公平是指公务员队伍内部要实现分配上的公平合理。我国正式公务员约为800万，这些公务员分布在不同地区、不同部门，从事着不同性质的工作。目前实现内部公平的重点和难点在于合理控制不同地区公务员的收入差距。但是，在中央财政与地方财政“分灶吃饭”的大背景之下，各地能够根据自己的地方财政状况为公务员支付不同名目的“工资”。由于中国经济发展水平不平衡，地方财政情况千差万别，地方政府的公务员工资分配偏好也不同，这就直接导致了地区间公务员收入分配差距过大。

　　外部公平是指公务员收入要与社会外部其他职业的收入水平做到公平合理。在计划经济时代，我国针对人员身份进行管理，人员的“级别”成为各类人群确定工资水平的基础，公务员收入的外部公平容易实现。但实施市场经济后，原有的级别秩序和可比性被打破。由于企业和事业单位在市场中的情况千差万别，人员收入水平差别很大，导致公务员收入的外部公平难以简单实现。

　　对于制定公务员地区附加津贴更具有挑战性的是，公务员收入分配中的外部公平、内部公平交织在一起，难以兼顾和平衡。如果各地为了解决当地的外部公平问题，就要将当地公务员收入水平向当地市场工资水平看齐，但这势必带来地区之间的不公平问题；同样，如果为了消除地区之间的收入差距，拉平不同地区公务员收入，这又带来公务员与当地市场工资水平的不平衡。

　　第二，中央层面缺乏客观、易获取的指标和数据来确定和控制各地公务员津补贴水平。

　　根据2006年工资改革方案，地区附加津贴主要反映地区经济发展水平、物价消费水平等方面的差异，也就是说地区附加津贴的水平应该由能够反映地区经济发展水平、物价消费水平等指标水平来共同决定。

　　但是，寻找客观的、易获取的相应指标数据却并非易事。常用于衡量地区经济发展水平的GDP指标，近年来已经饱受诟病：一方面社会舆论认为地方GDP统计存在造假成分，其可信度值得怀疑；另一方面人们开始怀疑目前以GDP作为地方政绩考核指标已经产生很大的问题，如果把GDP作为制定当地公务员地方津贴水平的依据，势必强化地方政府对GDP过分重视程度。另外，最能够衡量地区物价消费水平的指标是购买力平价指数（PPP），但是这个指标在数据来源上也有两个问题：一是目前我国统计部门只统计CPI指数，即某地区纵向而言不同时期比较的价格水平变化数据，并没有同一时间不同地区之间横向比较的价格水平差距；二是房价因素在CPI指数的统计中并没有纳入，而房价因素恰恰是影响当地生活物价水平最大的因素之一。还有诸如当地社会平均工资等指标同样面临不能够绝对客观、地方政府既有操控性的缺点。

　　缺乏客观、易获取的指标和数据，就使得地区附加津贴制度的核心——津贴水平的决定因素和调控因素无法确定，因此制约了地区附加津贴制度出台的步伐。

　　第三，在公务员地区附加津贴的水平决定机制上，难以找到具有说服力、科学的方式，让公务员和社会公众都满意。

　　公务员工资是人们关注的焦点问题之一，这导致公务员的工资向来无法独善其身。我国目前事业单位绩效工资改革的“三步走战略”还没有完成，其中的核心难点也是事业单位绩效工资水平的决定机制。因此，在这种背景下制定公务员地区附加津贴制度，其水平决定机制不仅需要科学，而且需要得到人们的普遍认同。过去有学者提出公务员工资水平应该参照社会平均工资，但是公务员认为这并不合理，因为公务员的人员素质结构较高，不能简单与社会平均工资进行比较。也有学者提出公务员工资水平应该与国有企业员工工资水平挂钩，但是社会民众大多持反对态度，认为这势必带来公务员和国有企业员工工资水平轮番上涨的现象。总之，公务员津补贴水平难以找到合适的水平决定机制，水平过高就容易引发不利的社会舆论，甚至会加大事业单位绩效工资改革的难度；但水平过低，则可能引起公务员的不满，影响公共服务的水平。

　　二、“可比机制”对我国制定地区附加津贴制度的借鉴意义

　　“可比机制”是公务员工资水平决定的一种机制，其核心就是要实现公务员工资水平与同一地区同等工作性质的私营部门工资具有可比性。为了实现“可比机制”，国外在公务员工资制度的具体制定中还运用了诸如工作分析、职位评价与职位分级、职位匹配与市场薪资调查、薪资水平回归分析、薪酬宽带化、绩效加薪等一系列技术方法，以促使公务员工资更加科学、公平合理。

　　在“可比机制”具体实现上的通行办法是：在工作分析的基础上用职位评价对公务员职位划分职位/工资等级，同时以工作分析基础上的对私营部门进行职位评价来实现公务员职位与私营部门职位之间的匹配；再通过调查私营部门职位的工资水平，使用回归分析技术来决定相应等级的公务员工资水平。而在国土辽阔，地区发展水平差距较大的国家，还往往以地方发展水平和生活成本作为依据划分工资区，不同工资区内职位等级表相同，但职位等级表中的工资水平由各自工资区内的工资调查结果决定。

　　“可比机制”已经成为大多数国家在公务员工资制度制定过程贯彻的一个基本原则。美国1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》就明确规定了“可比机制”，具体包括四点原则，即“同一工资区内体现同工同酬”、“同一工资区内以岗位性质和工作表现体现工资差距”、“公务员工资必须与同一地区同等工作性质的私企员工工资一致”、“必须彻底消除任何联邦政府公务员与私营企业职工工资不平等的现象”。法国、英国、日本、德国、香港等国家或地区在公务员工资水平决定上也都有类似的规定。

　　在我国当前情况下，“可比机制”对制定公务员地区附加津贴制度具有一定的借鉴意义，有利于克服我国在制定公务员地区附加津贴制度的难点问题。具体体现在三个方面。

　　第一，借鉴“可比机制”，有利于解决公务员收入问题面临的内部公平和外部公平兼顾问题。“可比机制”通过工作分析和职位评价对公务员职位的工资等级划分体现了价值的一致性，做到了同样价值的公务员职位具有可比的工资水平；同时不同工资区内公务员工资水平差异主要体现在购买力的差异上，从而实现了公务员工资水平的内部公平。而通过对与公务员职位价值相当的私营部门职位进行工资调查，并以此决定公务员工资水平，有力的实现了在同一工资区内，公务员职位与同等价值私营企业职位之间的可比性，即满足了外部公平性。因此，这种方法通过微观层面的可比性，解决了公务员工资水平在宏观上满足内部公平性和外部公平性的兼顾问题，对我国制定地区附加津贴制度具有很强的借鉴意义。

　　第二，借鉴“可比机制”，有利于在相对客观公正的数据基础上建构中央政府具有控制力的地区附加津贴制度。“可比机制”同样强调以地区发展水平和生活成本来确定公务员工资水平，但是这种差异具体是通过在不同工资区内私营部门相应职位的工资水平数据来实现的。以“可比机制”建构的公务员工资体系，并不依赖哪些可能随时被地方政府“造假”的数据，而是依靠第三方机构对私营部门工资数据调查的基础上。因此，这有利于解决我国面临的调控指标和数据难以获得、更难以保证客观真实性的问题。更重要的是，在“可比机制”下，中央政府可以实现对不同工资区工资表的绝对控制权，各地区公务员工资可以实现“透明化”，同时可以实现中央政府对各地区公务员工资水平的有效调控。

　　第三，借鉴“可比机制”，有利于形成社会公众和公务员普遍认可的地区附加津贴的水平决定机制。“可比机制”是在同工同酬理念下产生的公务员工资水平决定机制，其核心就是以当地具有可比性的私营部门职位工资水平来决定公务员职位的工资水平。在这种机制下，公务员和社会公众都会认为已经实现了当地劳动力市场职位价值相当的职位的工资水平，因此，是公平可以接受的。这将大大的减少推动公务员地区附加津贴制度的难度。

　　三、“可比机制”下我国公务员地区附加津贴制度的建构

　　下面结合中国国情，具体分析如何运用“可比机制”，建构我国公务员地区附加津贴制度。

　　第一，结合行政区划、经济发展水平、公务员人才流动范围、生活成本等因素，划分若干个工资区。我国幅员辽阔，不同区域经济发展水平存在着较大的不均衡性，这是我国客观存在的国情，因此我国公务员地方附加津贴水平不可能只采取一个标准。因此，将我国划分为若干个工资区是非常必要的。工资区的划分应该兼顾行政区划、经济发展水平、公务员人才流动范围以及生活成本等诸多因素。在工资区划分上应该相对灵活，允许同一个省份划分2-3个工资区，也允许不同省份置于同一个工资区内，最重要的还是根据需要来进行划分。

　　第二，完成对公务员职位进行工作分析的基础工作，并在此基础上通过职位评价方法建立全国通用的公务员职位等级表。公务员职位的工作分析是一项重要的基础工作，必须认真分析公务员职位的工作职责、任职资格要求、工作环境等因素，并在此基础上开展职位评价工作，才能有力的满足公务员职位的内部公平性。当然，考虑到我国公务员职务、级别是决定目前公务员工资水平的因素，可以兼顾在职位评价中重点考虑公务员职务和级别的价值。由此，可以形成全国通用的公务员职位等级表。其中需要说明的是，职位评价量表应该由专业公司根据中国的国情进行开发，在反复进行实验的基础上调整到最为科学、合理，再以此对公务员职位进行评价，这份职位评价量表还要适用于下面对企业职位的评价。

　　第三，在全部工资区内，以最大代表性原则抽取若干企业职位进行工作分析，并通过职位评价完成企业职位与公务员职位的匹配。这个环节要解决的核心问题就是什么才是与公务员职位价值相当的企业职位。首先应该考虑到选择企业标杆职位的代表性，也就是说不能只考虑大企业，也要考虑中、小型企业；既要选择管理岗位职位，也要选择技术职位、工勤职位等其他各类职位。对所选择的标杆职位同样进行工作分析，用同样的职位评价量表进行评价后，就能够根据职位评价分值找到这些企业标杆岗位与公务员职位等级之间的匹配关系。通过这个环节，可比避免简单的通过社会平均工资、当地最低工资的若干倍数来确定公务员工资水平带来工资水平匹配的随意性。

　　第四，通过第三方机构调查全部工资区上述企业标杆职位的工资水平，并通过回归分析技术确定该工资区内不同职位等级公务员的地区附加津贴标准。这个环节相当重要，重要就在于如果在这个阶段所获得企业职位工资水平数据是不真实的话，那么以此决定的公务员地区附加津贴水平就是不可信的。因此，为了增强公信力，大多数国家都采取聘用独立的第三方机构来进行工资水平调查的方式，同时还增加了若干监督环节，以确保所获取的企业工资数据真实可靠。一旦这些企业标杆职位的工资水平被获得之后，那么就可以将其匹配到所对应公务员职位等级上，通过回归分析技术就能够得到该工资区内不同职位等级公务员的地区附加津贴标准。当然其中一个小的技术处理就是，公务员的地区附加津贴水平应该用公务员测算的工资总水平减去国家规定的职务工资和级别工资而得到的。

　　第五，根据不同工资区既定的最大差距倍数限定，对各工资区的地方附加津贴标准进行微调，避免各工资区公务员收入水平差距过大。这个环节主要用于调控不同工资区公务员收入水平差距过大的问题。具体而言，首先应该调研不同地区公务员对收入差距倍数的可接受程度，最后确定不同工资区之间允许存在的公务员收入最大差距倍数。根据这个允许的最大差距倍数，来对各工资区的地方附加津贴水平中的过高水平和过低水平进行微调，以保证差距倍数控制在可接受范围内，以此实现公务员地区收入差距不至于过大。

　　总之，公务员地区附加津贴制度是我国亟待出台的一项重要政策，我国国情复杂，具体制定地区附加津贴制度的难度非常大。在建构我国地区附加津贴制度的过程中，要最大程度的兼顾科学性和可操作性，只有这样才能建立起一套让公务员和人民群众都满意的地区附加津贴制度。（作者单位：中国人事科学研究院工资福利研究室）

　　来源：《人事天地》2011年8月