马刺雷霆季后赛g1:让“拆迁变法”成为改革成功案例

来源：新华社-瞭望东方周刊

　　让“拆迁变法”成为改革成功案例

　　没有人会轻易放弃有利于自己的利益格局，除非他是天使，这是所有改革都要遭遇的宿命

　　口述 | 王锡锌(北京大学法学院副院长)

　　整理 |《瞭望东方周刊》记者米艾尼

　　一年前，由于一个关于拆迁的偶然性事件，我和我的四位同事决定给人大法工委上书，督促拆迁条例的修改。

　　经过一年的等待，两次征求意见稿的发布，新拆迁条例仍在蹒跚前行。

　　所有的“变法”都有一个共同点：利益格局的重新构成。“拆迁变法”是中国改革中最典型的案例之一。它是一个“零和博弈”游戏：一方的利益必然意味着另一方的损失。拆迁条例和体制核心有关联，但不是直接指向它，所以它是改革的经典案例。

　　从2007年《物权法》公布以后，这个分享土地巨大增值的盛宴，面临着规则的调整，法律变革的形式背后是利益重组。改革中，谁可以主导，谁可以发出声音，谁可以推动，谁可以引领方向，都能在“拆迁变法”中对号入座。

　　它涉及中国改革中很多最核心的内容：现代化、城镇化、工业化。它可能在透支和消耗体制的合法性。我最大的担心是新拆迁条例出台的那一天，人们恍然间明白：在这个游戏中，自己只是看热闹的。

　　这一年的“拆迁变法”

　　“拆迁变法”就是中国体制改革的“麻雀”。

　　在这一年里，我一直在重复强调的就是不要“关门立法”。在这次新拆迁条例制定的过程中，也一定程度地体现了公开。

　　2009年底，我和我的同事向国务院法工委上书，国务院法制办在一周后邀请我们5个人和其他学者，一共十一二个人讨论拆迁条例的专家建议稿。那次，国务院法制办的人告诉我，从2007年3月起住建部就已经开始起草新的拆迁条例了。我们知道这个工作的进行，但是不知道具体内容。

　　中国的立法程序，前期一般是内部调研和协商，但是三年无声的等待实在太长。我们上书是希望能推一下。在和中央的接触中，我感觉他们是有动力来积极推进条例修订的。

　　国务院法制办在2009年12月就召开了两次专家研讨会。后来全国人大法工委也召集我们讨论。2010年1月29日草案公开征求意见，为期15天。对于这么重大复杂的法规来说，很多人认为征求意见的天数有点短。

　　当媒体、民众的期待都集中在这个点上，它却默默进入一个隐秘、相对内部化的通道。对于第一稿我发表了很多意见，有肯定的也有批评，但是总体上我认为第一稿有重大进步。

　　国务院法制办12月公布的“说明”，希望告诉大家这一年他们在干什么。第一次征求意见，就收到了6万多条。整理这些内容的确需要时间。在这之后，法制办又召开了43次座谈会，这也是进一步征求多方意见，吸收社会评论的过程。结果，第二稿和第一稿发生了重大调整，而第二次征求意见在立法程序上是值得肯定的。

　　第一稿出来以后，地方很着急。仅仅是关于旧城改造和危改造需要被征收人90%以上同意这一条，地方就很难做到。但是据说这是上海的实践，尝试用民主决策来解决实体问题。

　　所有的征地和拆迁都是官、商、民三者利益的调整。在一个地方发展里面，老百姓内部，利益诉求也各不一样。第一稿强调了民主决策的程序，第二稿修改了这部分内容，许多人说是倒退，我更愿意认为，这是决策者最终倾向于平衡各方的利益诉求。

　　地方的利益并不违法

　　我每天都要接待很多访民，电话就更多了。大家都在诉说个案，老百姓都在等，等新的条例。大家都有疑问，持续了四年多，为什么改不了呢。

　　中国一直在讲改革，有体制层面的，也有政治层面的，二者无法完全区分。体制方面的技术性改革一旦遇到各方力量的博弈，就需要政治的决断。

　　改革中，没有人愿意把真金白银的利益拱手相让。1994年以来实行分税制改革，但地方很多建设也需要钱。医疗改革、事业单位改制等等，很多都需要钱，所以地方对土地财政高度依赖。

　　另外，地方的经济发展模式都是短平快，对每个地方官员来说，任期内要有充分的政绩，土地涉及地方的经济发展和社会稳定，是最重要的东西。从这个方面来看，地方的利益是非常实在的、也不是违法的。

　　这次的拆迁条例从征地补偿来看，对补偿标准的确定程序做了一些规定。但是这里也留出了一个口子，补偿需要得到评估机构的评估。于是评估办法怎么制定，就是一个非常重要的问题。第二个征求意见稿里规定，评估办法由主管部门和地方政府来决定，这等于是个核心问题。

　　从短期来说，条例如果在2011年出台，那么最直接要做的就是，尽快落实条例中涉及需要进一步制定操作规则的内容。

　　另外，还要防止很多人看热闹引发新的矛盾，比如农民。他们对拆迁变法很关心。但事实上，拆迁条例讨论的是国有土地上的拆迁补偿问题，和农村的集体土地无关。集体土地征收的问题，要尽快公开立法议程，这个过程信息释放太少。

　　中期来看，因为涉及财产所有权的征收的问题，从《宪法》和《立法法》规定，应该由全国人大或者委员会来表决通过。现在授权国务院对拆迁立法，最终还是需要制定专门的法律。

　　长期看，我们需要一个不动产征收补偿管理法，对国有和集体土地统一管理，避免“同地不同价”的情况出现。

　　要降低“熵”的指数

　　在拆迁变法中，各种角色和行动，媒体和学者、民众，对体制改革的推动力到底有多大？改革一般都是自上而下，内部主导。但是现在，已经有更多外部关注的声音，只是这些推动力仍然是在边缘，这些角色看起来热闹，但是最大的特点是无力。

　　有官员登台发表各种宏论；有民众个体登台，用身体呼吁抗争；有学者登台，争论辩驳；有媒体出场，传载和输送各种呼声。大家都在呼吁，都在为自己的利益博弈。

　　但是社会共识为何没有变成社会的共同行动？知行合一在这件事情上显得异常困难，原因就是没有人会轻易放弃有利于自己的利益格局，除非他是天使，这是所有改革都要遭遇的宿命。

　　社会共识是满足一定的知情权和表达权，但是不足以引发有意义的社会行动，因为形成社会共识的人，一般没有决定的权力。

　　过去的一年，社会共识和社会行动的背离带来了更大的问题。一个人个体的权利行动需要集体的心理支持。如果人们没有过多的权利期待，舆论也不支持的话，他就不会心理不平衡。反之，如果所有人都说他是对的，他的心理就会格外强大。

　　社会共识指向南，社会行动走向北，这就持续产生大量的社会紧张。在物理学上的系统中，有“熵”这个概念，表明系统混乱程度。

　　在拆迁变法中，期待和事实的背离，让系统中“熵”的指数持续增高。人们采取各种更极端的方式抗议，公众共识不断明确，期待也逐步增加。

　　如果这种状态持续存在，社会会付出很大的代价，因为“熵”就是怨恨、不满、抗拒或者日后产生冲突的萌芽。

　　作为学者，我不会做任何感情化的批评，如果最后一切都没有改变，或者改变的不如人们期待那样多，该如何面对民众排山倒海的失望？

　　没有一个全知全能的决策者会拿出一个大家都说好的方案。但是，我的梦想是能有一个开放的平台，让参与者都能感受到自己的存在，多元参与和合作，这是改革路径变革的根本。

　　我们的改革中，有很多民主化的功能想象，比如听证会，在制度上，根本没有让代表投票，它本身就是咨询性的。拆迁条例的征求意见也是咨询，是为了让做出决策的机构更充分了解各种不同的利益诉求。但是那些听取的和没听取的意见，都要对民众进行说明，这样才能让决策受到理性的约束。

　　“拆迁变法”的意义不仅仅是技术层面的，更是要成为民意参与决策的第一个成功案例。

　　拆迁条例出台后，一切才能从想象走向真实。我是一个理想的现实主义者，我把改革的进程看成是相对合理的结果，远非完美，未来对它的抱怨完全是正常。今天的中国，已经是土地利益博弈的大战场，对于它所引发的经济、政治问题，我希望做一个呼吁者和建设者。■

　　食品安全期待更多风险交流

　　以前政府不太重视风险评估，现在《食品安全法》有了硬性规定，决策时不以评估为依据是要负责任的

　　口述 | 陈君石(中国工程院院士、国家食品安全风险评估专家委员会主任委员)

　　整理 |《瞭望东方周刊》记者李静

　　食品安全这么一大摊子事，着急也没办法。《食品安全法》的出台也是一样，对于不断冒出来的安全事件，一个法不能解决大部分问题，只能有所改善。

　　标准是一个妥协的产物

　　按照2009年初出台的《食品安全法》的要求，两年之内要把食品安全标准整理清理完，挺紧张的。中国是世界上唯一有两套国家强制性食品标准的国家：一套是卫生部牵头的食品卫生标准，一套是质检总局牵头的食品质量标准。再加上行业中的强制性条款，全部整合在一起，你想有多难。

　　2010年，乳和乳制品的安全标准先制定出来。因为在《食品安全法》出台前，国务院就告诉卫生部，要做乳制品这个事情，这是最敏感的。

　　这一标准的制定，协调起来难度很大。期间一共开了60多次专家会，很多明明不是问题的，最后变成问题了。比如收购的生鲜乳中蛋白质应该有多少，为了这个事情吵了两年，公共卫生专家认为没有必要，因为最后消费的不是生鲜乳，需要管理的是最后的液态奶和奶粉。但农业部不同意，认为必须有国家标准，因为它管奶站。

　　结果标准发布以后，引起争议，说新的乳品标准比原来倒退了：蛋白含量从2.95%倒退到2.8%。但农业部说2.9以上这个数字，我们做不到啊。负责组织标准草案评审的中国疾控中心营养与食品安全研究所的副所长，睡觉都睡不好。

　　任何一个产品标准的制定都有一些问题：不同的部门，有不同的利益在里面，所以标准是一个妥协的产物。2011年的计划是有200余项食品产品标准、添加剂食品相关产品检验方法与规程提交委员会审查。任务之紧，可想而知。

　　2010年三聚氰胺污染奶粉问题的发生范围比起2008年缩小了很多。2008年，20多万的婴幼儿被诊断为泌尿系统结石；2009年，一个婴幼儿也没被诊断；2010年更没有。但是得承认，它是一个难以彻底消灭的难题。

　　汪洋大海般的这些奶粉厂，凭政府一纸文件，就遵照执行了？只要有个别企业不守法，问题奶粉就会再浮出水面。

　　政府确有责任，但企业永远是第一责任人。中国政府的监督、抽样化验在世界上是绝无仅有的强势。但我们的中小型企业太多，有极少数出现一点问题就变得很严重。政府已经在努力，如果不管，漏洞更大。现在在风头上，绝大部分不敢了，但中国如此分散的收奶方式，在源头监管上非常困难。

　　这不仅仅是收奶站的问题，是各行业生产规模小和不规范的问题。我们生活在这样一个历史阶段，必然会碰到的。政府总不能下死命令，投资10万元以下的食品加工企业全部关门。

　　期待建立国家食品安全风险评估中心

　　对我们来讲，食品安全问题是否严重的唯一准绳是消费者健康。

　　食品安全标准的制定，可以说是过去一年执行《食品安全法》方面很重要的进展，另外一个进展是老百姓看不到的：风险评估和监测。

　　国家食品安全风险评估专家委员会是2009年底成立的。这个机构从2010年开始正式运作。委员会42个人来自方方面面，从来不打架。不是没有不同意见，但是通过讨论就会取得共识，因为只讲科学，不涉及各自代表的利益。

　　纯科学的评估报告是给政府决策提供依据。以前政府不太重视风险评估，现在《食品安全法》有了硬性规定，决策时不以评估为依据是要负责任的。

　　2010年计划内定了四个风险评估项目，但又增加了许多应急的风险评估任务，其中包括“食盐加碘”。2010年4月初我们就接到了卫生部委托的任务，要出一个报告：评估中国人食用碘盐到现在，碘是不是吃多了。我们用一个月的时间，在5月份卫生部召开媒体通报会以前，把这个报告作出来，结论是中国人(包括沿海地区)碘的摄入量都在安全范围内。

　　这个报告是第一次在卫生部网站上发布的食品安全风险评估报告，也是我们唯一公开的报告，还有几件事没有做完。比如食品中镉、硼(涉及腐竹等掺假)的本底值等，估计2011年第一季度就能完成。

　　除了计划中的评估项目，还有许多计划外的，我们称之为应急性的评估，比如紫砂茶壶、小龙虾之类的事情，从工作量来讲，远超计划中的重点评估项目。所以现在经常做的是“救火”。

　　委员会秘书处只有20多个人，现在能做的事情还是太少，特别是还要应急。国外食品安全风险评估多是由一个独立机构或一个机构里的独立部门来做。现在期待的是建立一个国家的食品安全风险评估中心来取代秘书处，但还没有具体的时间表。■