鼓励生育：五峰的试验样本

25年以来，湖北五峰县一直实行较为宽松的生育政策，却没有出现人口增长失控的局面。这或许能给中国生育政策的调整带来一些启示

文/王秋思

湖北省宜昌市五峰县城镇居民刘清正在自家工厂里悠闲地喝茶。儿子庆丰在2004年结婚后，第二年就给刘清添了一个孙女；2007年，又为家里添了一个孙子。儿孙满堂，尽享天伦，刘清觉得这辈子没什么遗憾了。

刘庆丰是幸运的。作为宜昌五峰县的城镇居民，他可以合法地拥有两个孩子。在五峰城镇，二胎政策断断续续地执行了9年；而在五峰农村，则一直允许当地农民有条件地生育二胎，这一政策的实施已经长达25年。

从“一胎”到“二胎”

1981年，19岁的胡金娥在五峰县傅家堰乡参加计生工作，正巧赶上计生工作最艰难的日子——五峰与其他地区一样开始严格执行全国的“一胎化”政策。

为了执行计生政策，胡金娥是“呼哄呵诈”并用，“征收不到罚款，就向法院求助，封土地，冻结财产，杀猪宰羊什么的也都干过。”当时甚至有村民对她放话：“如果你肯把自己的小孩掐死，我就不生二胎！”

“一胎”政策下达的那一年，刘清的大儿子庆丰已经一岁了。刘清心想，还是再生一个比较合适。“一个孩子如同端在手里的一碗油，一撒就没了，不踏实。”于是，1983年，在全县沸沸扬扬的“大结扎”运动中，刘清的二女儿庆怡悄悄地出生了。

按当时规定，农村要征收300元至400元的“二胎多子费”。刘清当时交了200元罚款。

“一胎化”政策执行了三年，迎来转机。1984年7月，五峰土家族自治县成立，1985年10月，胡金娥在傅家堰乡接到了县政府颁布的《五峰土家族自治县计划生育暂行规定》：自1986年1月起，全县开始执行少数民族生育政策，允许普遍生育两个孩子，但要求生育间隔在四年以上。

在此期间，包括山西翼城、甘肃酒泉在内的部分地区，也相继获得国家批准，被确定为二胎试点地区，允许当地农民有条件地生育二胎。不过，和其他二胎试点地区不同的是，五峰县的城镇居民也获得了合法生育二胎的权利。“一些人特别高兴，我们乡里的办公室会计立即就生了第二个孩子。” 胡金娥说。

“当时，80%符合政策的人都要生第二个孩子。许多人担心还没生政策就变了。所以，我们当时就要重点监督生了一胎的夫妇，防止他们还没等到生育间隔期就抢生第二胎。” 现任五峰土家族自治县县委副书记、时任傅家堰区大龙坪乡妇联主任向丽告诉《中国新闻周刊》。

从1985至1987年期间，正是五峰县自1964年后第二次生育高峰期，全县年平均出生人口4663人。仅1986年，新生人口就达到了5107人。“你想想，当时我们牛庄镇才8000多人，两年就生了一个乡镇！” 向丽告诉《中国新闻周刊》，结果导致学校拥挤不堪，师资严重不足。

“一县两策”

针对五峰出现的问题，计生政策又进行了调整。

1987年10月12日，当时在傅家堰乡计生办担任主任的向丽接到一个通知：“取消非农业人口非特殊情况的生育二孩政策”。也就是说，从1988年开始，五峰县开始执行“一县两策”：如果夫妻双方均为非农业户口，只允许生育一个孩子；如果夫妻双方均为农业人口或者女方为农业人口，四年间隔以上，允许生二孩。

“通知来得有些突然。我当时的第一反应，这个政策会让农村地区出现一些波动。”向丽说。

果然，不少村民担心农村的二胎指标也会收回，因此出现了新一轮的抢生、超生。为了给农民吃“定心丸”，向丽和其他计生干部挨家挨户到农户家里鉴定计划生育合同，向他们保证间隔四年后允许生育二胎。同时，村民缴纳一定的保证金，以承诺不在间隔期内生育。

回忆起当初的生育高峰，时任宜昌市计生办主任的段绪英对《中国新闻周刊》表示，她当时其实并不担心生育率过高的问题。在她看来，真正想生二胎的人数毕竟是有限的，当积压的这部分人群在政策实施的前两年顺利生产后，生育率便会自然逐年下降，“因为想生二孩的人就那么多。”

城市生育政策收紧，并没给政策的执行带来多大难题。向丽所在的傅家堰乡，干部职工有三十几位。这部分人都是从农村里走出来的，他们深知“跃过龙门”得到的政府工作来之不易，所以即使心里有怨气，也都严格按政策办事。“有的干部甚至都已经怀上了孩子，政策一来，都把孩子打掉了。”

放开“三孩”

2000年6月1日，湖北省人大批准的《五峰土家族自治县计划生育条例》（以下简称《条例》），解决了农村丧偶组合家庭的三孩生育问题：夫妻双方均为农业人口的再婚家庭，一方丧偶有两个孩子，且再婚的另一方没有生育过孩子，可以再生育一个孩子。

此次政策放开并没带来生育高峰。根据五峰县计生局提供的数据显示，到2003年5月底，共申请审批43个指标，持证生育30人，只占151个对象（即符合三孩子生育条件的人员）的19.86%。

上述《条例》只是针对丧偶家庭，但没有放开农村离异组合家庭的三孩生育政策，也引起一些争论。长乐坪镇红渔潭村大龄青年杜桂青就对此深为不满——35岁的杜桂青一直希望拥有自己的亲生子女，但因为妻子龚如凤在离婚前生育过一儿一女，按政策，农村的离异组合家庭也不能合法生育第三个孩子。龚如凤先后三次怀孕，都因计生干部上门做工作，拿掉了。

向丽告诉《中国新闻周刊》，政策没有对离异家庭放开的主要原因是：上级领导认为，有人会故意离婚，与别人结婚，然后再离婚，与前任复婚，用这种曲折辗转的方式生育第三个孩子。事实上，这样的情况在五峰县微乎其微。

为了争取政策的进一步调整，2003年3月，五峰县成立了《条例》起草委员会，时任副县长的向丽与起草委员专门花了一个月的时间在全县进行调研。他们得出的预测结果是：同时放开两种对象的再婚夫妻生育政策，年均增加三孩的出生人数约为45人，增加人口出生率约为0.22‰，不会带来人口的明显增长。

2004年，离异再婚组合家庭的三孩政策终于获批。当年的10月26日，龚如凤终于合法产下第三个孩子，起名“德宜”。

新《条例》对生育政策做了较大幅度的调整，取消了城乡二元政策，包括24岁的刘庆丰在内的五峰城镇居民重新获得了生二胎的权利。但仍然有一些限制，其中包括：“双方户籍迁入境内4年以上，有固定住所和相对稳定的职业。”

五峰县的宽松政策执行了七年，人口一直保持低生育率水平，到 2010年，全年人口出生数仅为1815人，人口出生率8.94‰，总和生育率降至1.09。有近2万人自愿终身只生育一个孩子，一孩妇女积存率达到了57.42%。

随着2008年湖北省有关条例的修改，取消了生育间隔期，2009年五峰县正式取消了四年的生育间隔期。同时，山西翼城等地也取消了合法生育二胎需要的时间限制。

鼓励生育？

宽松的生育政策，扩大了人们的生育自主权。而在另一方面，五峰县在宣传和奖励政策上着力做工作，也使传统的“传宗接代”“重男轻女”等生育观念得到改变。

五峰虽然是贫困县，财政不足，但还是出台了许多奖励措施为当地民众的生育服务，其中包括实现独生子女保健费和计划生育奖励政策全县覆盖。“其实奖励金额并不高，去年每人到14岁才奖励500元，以前只有100元。但是我们是第一个实现全覆盖的地方。”向丽告诉《中国新闻周刊》。

在政策宽松之时，为什么反而很少人超生、多生？《中国新闻周刊》记者走访了许多村民，得到的答复往往就是这句话：“一个都养不活，还生那么多干吗？”

和其他地区一样，教育的成本随着时代的变化在逐年上升。五峰镇计生办助理彭丽红给《中国新闻周刊》记者算了一笔账：即使九年义务教育费用全免，现在养育一个孩子到高中毕业，也得10万元。

学龄人口的减少，正在催生学校之间的合并。自上世纪90年代学校大合并后，家长每天需要花费大量时间与精力接送子女上学。家庭环境稍微好点的，则会在学校附近租房子，母亲住在那里照顾孩子的起居，接送孩子上学。

如今，五峰县这个“二胎”政策先行者已经开始考虑未来的前进方向。向丽告诉《中国新闻周刊》，“当农村一孩积存率上升到80%的时候，那时我们就要鼓励生育了。” 所谓的一孩积存率，是指一孩育龄妇女在所有已婚育龄妇女中所占的比率。如果积存率达到80%，意味着不到一个五峰人需要赡养2位老人。

根据五峰计生委提供的数据，一孩妇女积存率在1986年为22.72%， 到2010年为57.42%，14年上升了34.7%。按此增长速度，最迟到2020年，五峰的一孩积存率就会突破80%。届时，五峰的计生政策就需要转变为鼓励生育了。

（刘清，刘庆丰，杜桂青，龚如凤均为化名）