食品营养学考研科目:公开的价值

公开的价值

作者：本刊记者田磊 特约记者石野樵 发自北京  来源：南风窗  日期：2011-08-31  浏览：1157 分页显示   　　过去的一个多月里，中央政府90多个部门相继公布了各自2010年度“三公”消费的情况，国民第一次有机会知道各政府机构到底将多少人民的血汗钱用于了出国、公车和公务招待等事务。虽然在语焉不详的清单中，人们看到的依旧只是个轮廓，但相较于多年来裹足不前的财税体制改革而言，无论如何，这次的公开行动，都是一个极大的进步。
　　“财税体制是整个政治体制中利益纠结的核心部分，涉及中央、地方、各部门、各阶层，改起来太难了。”中央党校教授周天勇说。在他看来，财政民主化，是最基础的政治体制改革，“三公”开支的公开，我们已经迈了政治改革的一步，接下来要做的是真正建立起财政公开的配套制度，一定要避免流于形式。
　　
　　高昂的行政成本
　　截至7月底，中央政府各部门的“三公”支出情况的公布基本接近尾声，90多个部门共计花费94.7亿用于公务出国、公务用车和公务招待。每个部委的账单一经公布，总会引来公众的热议，但是，除了审计署之外，其他部委无一例外都遭到公众的广泛质疑。
　　审计署用了3个表格和1000多字，不仅公布了总额，更有出国次数、人数、事由，买了多少车、平均每辆车的运行维护费用多少等等详细信息。而其他部委则几乎全部只给出了总额，最典型的莫过于科技部，只有一句话。而且，很多事项的数额甚至有悖于常理，比如近日备受关注的红十字会总会，2011年公务招待预算居然只有3万元，而住房与城乡建设部作为一个庞大部委，2010年公务接待费仅为26.07万元，国家人口和计生委470多万的出国经费更是饱受质疑。
　　针对已经公布的中央部委“三公”支出数据，不少门户网站做过公众态度调查，“不相信”几乎是最主流的一个看法。最典型的是《中国青年报》社会调查中心的一项在线调查，超过85%的受访者表示不满意，超过70%受访者认为数据的真实性存疑。而在记者采访的财税专家中间，则普遍表示，这些笼统的数据更像一本糊涂账，事实上意义不大，无论是其真实性还是合理性，都无从判断，但从总额来讲，显然是低了。
　　周天勇告诉记者，“三公”支出的资金来源至少有4个部分：一是预算内财政支出；二是预算外政府的资金，因为没有纳入预算内管理，支出公开较难；三是没有纳入财政管理的自收自支资金，也即称之为机构和单位的小金库，这部分更难公开；四是“三公”支出由企业填支的，这部分进入了企业的成本，也无法公开。而此次按照国务院要求公布的仅仅是用财政拨款支出的“三公”消费，也就是说仅仅是第一部分。
　　事实上，对于大部分握有实权的中央部委而言，各类预算外的收入才是大头。按照国务院要求，中央部委公布完之后，地方政府也要参照中央的标准逐一公布，到现在为止，已经有北京、陕西等多个省市开始公布，但多仿照中央部委，采用了“最窄统计口径”。
　　当地方政府的“三公”支出公布完毕后，全国各级政府机构“三公”支出的总额一定会是一个备受关注的数字，但从目前的情况来看，这个数字与真实的情况很可能相去甚远。2010年初，北京大学法学院教授王锡锌在中央电视台的新闻评论节目中曾透露，我国每年用于公款吃喝、公费出国和公车的费用总额高达9000亿人民币。这个数据虽然不是官方正式公布，但却一直被媒体广泛引用。
　　2008年，在写作《中国向何处去》一书时，周天勇曾经花费了一个多月时间，搜集计算了2007年中国社会总体的政府机构供养规模和国民的税费负担，其中，行政事业公车、公招和公出三项费用为7690亿元。
　　“今天新闻媒体经常引用9000亿这个数据，虽然没有经过具体计算，但应该差不多。”周天勇说，就2010年的各项财政支出看，这比国防开支多3700亿，相当于全部教育支出的3/4，是全部科技财政投入的3倍，相当于财政的社会保障和就业全部支出，是环保支出的近4倍，比农林水支出多1000亿。
　　从总额角度而言，中国现行政治体制行政成本显然是太高了。 目前政府全部收入占GDP的比例，高达34%左右，而行政公务支出比例占全部政府支出的比例高达38%左右，其中“三公”支出是一个重要的成因。“从世界范围内看，日本行政公务开支占全部预算大约2.5%，美国在15%左右，从纳税人承担的行政公务花费上讲，中国政府可能是世界各国中比较昂贵的一个。”周天勇说。
　　
　　能否取信于民？
　　事实上，在中国政治体制改革的诸多方面中，“行政成本过高”、“官民比失衡”、“政府机构臃肿”、“财政收支结构失衡”等等议题都是最不具意识形态敏感性的事务性议程，也在执政党高层取得了最大的共识，但却始终陷于推进不快的境地。
　　以此次公布的数据为例，大约60%的“三公”支出用于公车项目，回溯历史可以看到，从朱镕基时代的中央政府开始，公务用车制度改革，就是一个高层下决心要推进的事务，可事到如今，已经进行了10几年，问题不但没解决，似乎反倒越来越严重。
　　此次自上而下的“三公”支出公开，很大程度源于高层的压力，一位不愿透露姓名的政府官员在接受记者采访时说，在他看来，这次中央之所以突然强力推进公开，是在财税体制改革难以推进、各种部门利益无法撼动的情况下，高层一个四两拨千斤的巧妙做法，将那些利益部门直接推到民众面前去，所以，一方面，各个部委都显得有些手忙脚乱，另一方面，也正如很多学者评价的那样，缺乏一系列完善的配套制度，因为这本就不是一个事先谋划成熟的系统改革。
　　不过，在周天勇看来，公布“三公”支出，既是推进政治体制改革的最佳突破口，也是直面公众，取信于民的最好方式，“政治体制改革的关键还是财政民主，老百姓越来越强烈地要求知道，政府的钱是怎么收的，怎么花的，其他的钱，你多花一点，少花一点，老百姓可能还会觉得无所谓，但是‘三公’这个花费，却是诟病最多的。”周天勇说。
　　虽然，在公布的过程中，各部门已经想尽办法，避免最终公布的账单太过刺眼，但随着公布的深入，公众对于行政成本高低的判断将会越来越明确，在民意压力越来越大的大背景下，目前这种遮遮掩掩的公布，不可能一直持续下去。
　　事实上，今年的公布之后，除了公众的热议之外，各路学者也都给出了很多技术性的修正建议，诸如对相关法律的修订、预算公开文本的规范、第三方机构的引入等等。
　　“第一次肯定是不完美的，很多部门显然也是抱着糊弄糊弄就过去了的心态在处理此事。”周天勇说，但随着纳税人、老百姓的意见，媒体每年的跟进，肯定会逐步深入、细化和完善化，最终推进中国财政民主化的进步。
　　不过，也有学者认为，“三公”支出的公开并不能同民主或者不民主简单地联系起来。北京大学政府管理学院王丽萍教授接受记者采访时就认为，虽然，在中国政治的现实中，公布“三公”支出的预算决算情况是政府（行政）过程透明化和扩大民众知情权方面的重要进步，有助于政府行为的自我约束和规范，增加民众对政府的了解，促进民众对政府的信任，但这也只不过是一个微政治时代的政治话题而已。
　　王丽萍说，从世界不同国家的政治现状和发展趋势来看，人类社会似乎已经进入“微政治时代”，今天的政治已经与曾经很长时间主导人们政治生活的对理念、信仰、制度等价值和命题的关切渐行渐远，而更多地表现为对民众日常生活的关注，或仅仅是对民众具体、细小甚至琐碎诉求和问题的回应。
　　“作为对社会吁求的回应，此次直接向社会公开‘三公’支出情况，反映了中央政府接受民众监督的最大诚意，但也面临有违政府行为初衷的一些问题甚至风险，最突出表现为民众的质疑以及由此可能引发的对政府信任的下降。”王丽萍说，“三公”支出是政府诸多方面的支出中最引人关注的部分，似乎也是最具有压缩和精简潜力的部分。此次公开“三公”支出情况具有重要的象征意义，但要取得实质性的成果则需要政府和社会的共同努力，特别是政府需要积极思考和解决“三公”支出中存在的问题，将“三公”支出控制在一个可接受的水平。因此，公开之后有所作为，才是政府接受民众监督的最大诚意的表现。
　　
　　如何避免流于形式？
　　过去的几十年里，执政党的历届领导者都曾经努力在政治体制改革上有所作为。也因此，为了淡化政改的意识形态敏感性，中国的政治体制改革被分解成为许多事务性的议题，诸如政府机构改革、社会管理创新、信息公开制度、干部人事制度，听证制度、新闻发言人制度等等都是政治改革的重要构成，但这些被弱化为行政层面的制度革新，到最后，很多都流于形式，消解了改革对自身利益的冲击，吞没了改革的设计者以及执政党高层的初衷。
　　“对于党和政府来说，如果不能克服改革形式化的问题，这个糊弄糊弄，那个也糊弄糊弄，最后所有改革都不动真格，都流于形式，到最后，民众对党和政府的失望会越来越大，这是很危险的。”周天勇说。
　　“三公”支出的公布以及其背后财政预算的透明化改革如何能够避免这一宿命？事实上，政治事务的诸多改革，从来都不缺乏完美的制度设计，但每一次改革，在多方的博弈中，部门利益掺杂其中，经过反复的讨价还价，最终确定的改革方案一般都会留下或多或少的灰色地带，为具体的执行者消解改革对自身利益的冲击，提供了足够的操作空间。
　　这种自上而下的改革，缺乏源自于公众有效参与和问责的压力，从未真正地改变中国政治的面貌。从这个意义上讲，这一次缺乏系统设计、让各部委手忙脚乱的“三公”支出公开，新意盎然，但是，它离真正的预算民主仍差距较大。
　　在周天勇看来，改革开放以来，在政治和行政体制上，由于没有建设现代的财政预算与机构人员编制的制衡制度，没有将政府和行政性事业机构人员，及其收钱和花钱管住，以致于经济和社会供养规模太大，乱收费、乱罚款合法化和固定化，党政公务支出比例过高，从而形成税费失控，从根本上抑制了个体、微型企业的发展，抑制了就业和创业以及中国社会进一步发展的活力。
　　但对于执政党而言，能否通过改革和机制的建设，彻底地改革财政收支体制，严格控制人员供养规模，“这样触及党政内部人员自身利益的体制和制度性的改革，实际上是比反腐败更加严峻的一种挑战。”周天勇说。