社区改革当强调“证据决策”

    ■第一专栏(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    ◎ 郭巍青 中山大学教授

    安徽省铜陵市推行社区综合管理体制改革，主要内容是撤销街道办，使原来的区、街道办、社区三级管理体制变为区政府直接管理社区的两级体制。铜陵的改革试点经验已被多家中央媒体报道，并得到民政部的肯定。民政部基层政权司副司长王金华在接受媒体采访时明确表示，铜陵的探索符合社会发展的要求，街道办取消是一个趋势。

    许多媒体都热情洋溢地报道铜陵改革，充满乐观预期。不过我觉得，民政部官员“一个趋势”的说法，应该理解为既包含鼓励，也包含慎重。其实，关于城市基层管理体制的改革，理论上可以有很多设想，实践中也有不同类型的试验模式。比如说，建立专业化的综合服务中心，以逐渐取代街道办；又比如说，考虑取消区政府，等等。城市的管理体制应该怎样改革，特别是超过千万人口的特大城市应该采用什么样的管理体制，最好可以有多种模式的比较与竞争。而不论哪一种模式，都应该提供扎实的证据，证明它有利于政府精简，同时又有利于社会发展。多年来，在制度改革方面，社会公众对于政绩工程、搞花架子、换汤不换药之类事情，已经培养出高度的警惕性，相关批评不绝于耳。在这样的舆情氛围下推行改革措施，应当强调“证据决策”，在扎实的证据方面下功夫。

    从目前看到的表面报道(不是内部报告)来说，我觉得一个明显的缺点是证据不足。这既可能是实际上证据不够，也可能是报道不充分。无论如何，取消街道办好不好？值得不值得推广？这有几个问题需要讨论。

    第一个问题是行政成本问题。取消街道办在多大程度上节约了行政成本？这又可以分为人员、机构、事项三个方面来考察。首先，所有人都承认，改革的最大困难之一就是人员安排。实际做法是，人员大都向下分流，编制并不压缩。其次在机构方面，最先实行改革的铜陵市铜官山区将原有的6个街道、49个社区整合调整为18个社区。从相关网页上可以看到，社区里有党工委、团工委，还有少工委等等，麻雀虽小五脏俱全。给人的感觉是，18个社区大有发展壮大为18个街道的趋势。再次，从具体工作事项来说，街道办被批评为只是“二传手”，徒增环节，没有实质功能；事实也的确如此。问题在于，各种各样令人疲于应付的行政任务并不是街道办自己产生的。上面来的任务不减少，依然千条线，那下面一根针怎么换来换去，可能实际状况差别不大。将以上几个方面综合起来，似乎看不到节约成本的空间。也看不到有哪些具体的统计标准和数据能够说明行政成本的压缩幅度。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    第二个问题是激励机制问题。取消街道办，充实社区力量，重要目的之一是更好地提供各项公共服务，并且做到更加便民。毫无疑问，取消街道办，结构扁平，重心降低，肯定有利于贴近服务对象。但是，社区通过什么样的激励机制来保证公共服务的高质量和可持续呢？迄今为止，关于这一点还看不到有明确的说明。从根本上讲，激励机制与组织的性质定位以及资源获取方式密切相关。如果社区按照政府的架构模式来建设发展，那就意味着行政等级制的自上而下的激励。也就是说，对机构的激励是财政拨款，对个人的激励是职位晋升。这会导致向上负责、表面功夫、官僚主义等行为模式。

    随着城市的发展，社区居民对公共服务的需求越来越大，激励机制问题会越来越突出。在一次关于脑瘫儿童家庭困境问题的座谈会中，我了解到脑瘫儿童家长对于公共服务的渴望，以及对于实际状况的失望，甚至绝望。很明显，在社区层面上，缺少资源与专业服务队伍，甚至缺少对基本情况的统计。其中的症结，还是缺乏激励机制。其他如养老、儿童照顾、治安、小区环境等等，都非常需要及时发现需求，提供贴近的服务，若没有良好的激励机制，很难有合适的资源配置和专业力量配置。

    第三个问题是社区自治。社区应该是居民的自治共同体，但是，铜陵的试点中将街道干部直接安排到社区，这很难说是提升自治，毋宁说是政府管制进一步下沉。在这个方面，还有一个问题值得讨论。像广州这样的大城市中，城区格局和居民构成有多种复杂性，社区自治的一个基本含义，应当是由居民自己来定义需要什么样的服务，并决定资源怎么用。比如说，老城区的居民可能更愿意保存传统的生活环境。如果存在相应的社区自治，居民有更多的参与权和决策权，那么，文物古迹的保存、传统生活方式与生活空间的保存、文化保育等等，就有了真实的支撑。另一方面，在新扩展的城区中，交通、教育、医疗等公共设施不足，可能是更突出的问题，相应的需求也更急迫。总之，真正的社区自治，会自然而然地形成多样化。多样化带来更多的选择，同时创造更多的机会。城市人文景观的意趣盎然，也在其中。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    但是很遗憾地说，关于社区治理的各种报道，反映出来的是一幅高度趋同化的画面。几乎每个社区都是做同样的工作，慰问困难家庭、疏通下水道、建设各种活动中心、举办文艺演出，甚至还有党员谈话中心，等等。这种严重趋同化，正是社区政府化和社区机构官僚化的典型标志。

    降低成本、激励服务、提升自治是三位一体的关系。其中的核心是社区自治。居民参与的自我管理与公共决策，才有合适的服务与低成本。无论是取消街道办还是其他改革，其目标应当在此，其合法性与可持续性的证明，也应当在此。