为什么大学那么多，幼儿园那么少？

本报记者 马晖 北京报道

    这个夏天，发生“儿童离奇死亡”事件的黑幼儿园不断涌现。在一桩桩悲剧背后，人们最直接的拷问是——这些危险的黑幼儿园为什么能够广泛存在？

    从最简单的供求关系看，学前教育资源普遍短缺，在公办幼儿园不能满足市场需求之时，黑幼儿园自然有了生存的土壤。

    日前，一份名为《学前教育财政体制改革研究》的课题调研报告被递交至教育部，这份报告从政府财政投入的角度，提供了学前教育资源短缺现象的一个剖面，并提出了可行的解决方案。

    该课题由教育部财务司委托立项，由北京师范大学袁连生、冯晓霞教授牵头起草。

    这份调研报告明确提出，必须大幅度增加政府对于学前教育的投入，尤其是中央和省一级政府。资金分配方面，则应改革当前财政资金的分配方式，加大对普惠性公办幼儿园的投入，提高公办幼儿园的比例，进而提高学前教育的公平和效率。

    “多办点雪中送炭的事，不要再继续用政府的钱来锦上添花了。”中国学前教育研究会理事长兼学术委员会主任、北京师范大学教育学部冯晓霞教授表示。

    中央、省级缺席

    与学前教育资源短缺形成鲜明对比的是，中国高等教育的投入随着教育经费的增加而不断增长。

    2009年，全国教育经费为16502.71亿元。其中，有60%的部分用在了基础教育阶段，20%左右是用在职业教育中，20%多是用在了高等教育。

    而学前教育，正成为本轮“新教改”的突破口。

    在有着“国十条”之称的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的国发［2010］41号文件中，明确提出解决入园难、入园贵问题属“重大民生问题”。

    据悉，决策层已要求各地分解年度任务，落实经费，以县为单位编制学前教育三年行动计划，有效缓解“入园难”。

    “要求今年上半年报各省的行动计划，都要报到国家教育体制改革领导小组办公室进行备案。”有熟悉情况的学前教育界人士透露。

    据此，各地纷纷出台了多项扶持学前教育发展的配套政策。

    以北京为例，不久前曾出台了《北京市学前教育三年行动计划（2011-2013）》。明确规定：三年内规划建设和改造769所幼儿园，使全市幼儿园总数达到 1530所左右，其中公办园所占比例达到65%以上。2011年至2013年共增加学位近75000个，满足户籍适龄儿童入园需求，学前三年入园率由 85%提高到95%。

    面对此轮轰轰烈烈的学前教育发展“大跃进”，有专家表示，若不能从财政体制上入手进行改革，很难从根本上解决学前教育领域所存在的诸多问题。

    “我国学前教育实行地方负责、分级管理的体制，”北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生介绍，“政府学前教育经费主要由区、县和乡镇、街道负担，并直接拨付给学前教育机构。”

    在其主持的《我国学前教育财政投入的历史、现状与改革建议》的分报告中，对于各级政府在学前教育领域的投入有着清晰的界定：

    在城市，主要由区政府的教育部门举办学前教育机构，拨款主要来自区级政府，也有部分街道政府举办和补助学前教育机构。在农村地区，主要由县政府的教育部门举办学前教育机构，拨款主要来自县级政府，还有少数乡镇政府举办和补助学前教育机构。

    “到目前为止，中央和省级政府很少提供学前教育经费，市级政府提供的学前教育经费也不多。”袁连生教授表示。

    课题组调查显示，截止到2009年，中央财政基本上没有学前教育投入，仅有少数省份有省级财政对学前教育的投入，预算内学前教育经费主要由区县和乡镇街道投入。

    为什么大学那么多，幼儿园那么少？

    中央以及省一级财政投入不足，必然导致学前教育“缺钱花”。

    欧洲部分国家把GDP的1%投入幼儿保育和教育，同为新兴大国的巴西、俄罗斯则分别达到4.5%、5.5%。而中国学前教育经费占GDP比例仅为0.035%。

    政府投入不足，导致学前教育经费支出中，家庭负担将占到很大的比例，这也是为什么社会上有“入园贵”呼声的原因。

    调研报告强调，中国的学前教育总经费中，家庭负担的比例竟然达到70%以上。这个比例高于大多数国家，也在中国各级教育中是“占比最高的”一项。

    “要改变目前学前教育发展的现状，必须大幅度增加政府对于学前教育的投入，尤其是中央和省一级政府。”袁连生教授表示，“将经费负担责任下放到财力不足的基层政府，学前教育经费是不可能得到保障的，普及学前教育的目标也是难以达到的”。

    因此，调研报告给出相应的政策建议：根据现行财税体制下我国中西部地区和不少东部地区的区县和乡镇街道财力不足的实际，改革现行学前教育财政负担体制，建立中央、省和地市三级政府都承担部分学前教育财政责任，五级政府共同分担的政府投入体制。

    “其实，在各级政府财政责任的划分上，可以考虑参照农村义务教育经费保障机制的经验。”袁连生表示。

    调研报告建议，在学前教育投入方面：

    中央政府主要承担对中西部地区家庭经济困难幼儿的资助责任和一定比例的公用经费责任，负担比例不低于预算内学前教育总经费的20%；

    省级政府制定本地的幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，与地市级政府一起承担新建和改建幼儿园的经费、教师培训经费和一定比例的教职工工资福利经费，负担比例不低于预算内学前教育总经费的30%；

    为什么大学那么多，幼儿园那么少？

    区县和乡镇、街道政府承担幼儿园建设和改造的土地供应责任、一定比例的教职工工资福利经费和公用经费责任，负担比例不高于预算内学前教育总经费的50%。

    与之同时，各级政府除了增加预算内学前教育经费外，还应该在其他社会政策层面对学前教育进行间接投入。比如，对公办和非营利民办学前教育机构用地和建设园舍减免税费等。

    “力争经过5年左右的时间，使预算内学前教育经费占预算内教育总经费的比例提高到5%左右，在全部学前教育经费中的比例提高到40%左右，形成财政投入与家庭投入并重，税收、土地和社会捐赠等多方支持的多渠道学前教育投入体制。”调研报告称。

    投入结构失衡

    面对学前教育资源的短缺，一方面是呼吁政府加大投入；另一方面，政府这笔钱怎么花，也需再检讨。

    “虽然政府投的钱不多，可是你要知道就是这点钱也都是花在了公办园身上了，我们民办园是一点也拿不到的。”有民办幼儿园从业者对记者抱怨道。

    上个世纪90年代中期以后，集体和其他部门所办公办幼儿园的减少，导致对教育部门办园需求压力的增加，教育部门办园在园幼儿有了较大增加，加大了对预算内教育经费的需求。

    数据显示，1989年教育部门办幼儿园幼儿数为378.9万，2000年为909.5万，2008年则飙升为1165.1万。而集体和其他部门所办幼儿园在园幼儿数，则分别从1989年的1145.0万和323.8万，分别减少到2008年的214.6万和113.3万。

    “教育部门所办幼儿人数的增加是预算内学前教育经费增加的重要原因之一。”上述人士表示。

    显然，有限的学前教育投入大多被“公家人”所获取，多数地区财政资金主要投到了教育部门和党政机关所办的幼儿园中，这些幼儿园主要在城镇，而且进入这些幼儿园的多是社会经济地位较高的公务员、事业单位职工的子女。

    “比学前教育财政投入总量不足更为严重的问题，是财政投入资金的分配或投向的不公平。”袁连生教授表示。

    因此，调研报告呼吁，应改革当前财政资金的分配方式，提高学前教育的公平和效率。

    “多办点雪中送炭的事，不要再继续用政府的钱来锦上添花了。”北京师范大学教育学部冯晓霞教授称。

    课题组提出，应加大对普惠性公办幼儿园的投入，提高公办幼儿园的比例。

    所谓普惠性公办幼儿园，是指提供基本、有质量的学前教育，多数幼儿,特别是中低收入家庭幼儿都能进入，运行经费至少一半来自财政投入的公办幼儿园。

    “普惠性公办幼儿园最核心的是要同时具备‘普’和‘惠’两个方面。”袁连生教授介绍，从普惠的理念看，“普”的要求是多数幼儿都能进入；“惠”的要求是政府投入比例较高、收费较低，优先招收低收入家庭幼儿。

    课题组给出一个衡量指标：决定一个地方是否存在普惠性公办幼儿园，就看是否达到了两个50%和一个100%。具体而言，是指50%以上的幼儿能进入公办幼儿园，这些公办幼儿园50%以上的经费来自财政拨款，100%有需求的低收入家庭幼儿能进入这些幼儿园。

    此前，曾有一种声音认为，将学前教育纳入到财政预算支出将给政府背上沉重的包袱。

    “我们估算过了，发展普惠性公办幼儿园应该是国家财力能够承受的。”课题组成员表示。按现行办园水平和财政负担54%经费的假设，估计全国幼儿全部进入普惠性幼儿园的财政投入约为770亿元。这相当于2009年新增预算内教育经费的44%，全部预算内教育经费的6.7%。如果按50%的幼儿进入普惠性幼儿园，则只占2009年新增预算内教育经费的22%，全部预算内教育经费的3.35%。

    “这笔钱，相对于动辄上万亿的政府基础设施投资，并不算多，完全可以承受得了。”上述课题组成员称。

    而袁连生教授亦强调，发展普惠性公办幼儿园，并不是在少数地区或在一个地区建设几个样本式的幼儿园，而是要建立和维持“以普惠性公办幼儿园为主体学前教育体制”。

    针对中国学前教育目前所存在的“民办园”占绝对主导位置的现状，亦有业者建言，政府应采用多种政策工具以激励民办幼儿园的发展，比如采取政府购买服务和教育券的方式。