发改委专家：市场力量难撼中国铁路现有模式

来源：华夏时报 作者：商灏 2011年08月13日10:59我来说两句 (0) 复制链接打印大中小大中小大中小　　由于7·23动车追尾事故，中国铁路安全管理遭到空前的质疑声浪和持续的舆论压力，其影响也波及资本市场，有报道说投资者似乎开始重估铁路债价值，一些机构分析认为这或致铁道部后续债券发行难度增加，其债市融资动作料将暂缓。与此同时，舆论对于如何以市场的力量为铁路治病纠偏的问题，更给予高度关注和热烈讨论。

　　罗仁坚是国家发展改革委综合运输研究所资深研究员。官方资料显示，罗仁坚2006年主持完成《铁路投融资体制改革研究》，明确提出“以切实落实准入政策、完善铁路网络化运营的市场体系框架为核心”的改革思路与方案，受到业界和有关部门的重视；2003年主持完成《铁路体制改革的必要性及改革思路》，对促进新一轮铁路体制改革研究的深化提供了有价值的参考；罗仁坚在其《关于“十一五”交通运输发展重点的思考》一文中提出的要重点突出铁路发展的建议，受到了国家有关部委的重视，并在编制相关规划中被采纳。

　　8月2日，《华夏时报》记者专访罗仁坚，请他就当前铁路改革相关问题发表观点。

　　市场波动并不影响

　　铁路债统借统还

　　《华夏时报》：有分析说铁路债的发行当下似乎遇到困难，而舆论对于当前如何以市场的力量为铁路治病纠偏的问题，尤为关注。您怎么看？

　　罗仁坚：这个说法可能与前不久的铁路突发事件有关， 但仅依靠市场的力量其实可能未必真正解决得了中国铁路的复杂问题。中国铁路现有的模式，是我国几十年计划经济体制下形成的，不是不想改，而是要首先弄明白要怎么改，由谁来主持改，改革后的效果是否能如所愿；在铁路运输能力还非常紧张，没有形成真正的竞争和生存压力的情况下，仅以市场的力量恐难以撼动现有铁路模式。

　　《华夏时报》：但若具体来看，7·23动车事故发生后，与铁路建设相关的债券为何出现急速下跌？若从中国高铁当前的运行状况观察整个铁路系统运营前景，再加之公众对铁道部财务状况的担忧，铁路债的价值存在持续走低的可能吗？

　　罗仁坚：首先应明确的前提是，铁路债的价值与高铁的运营状况及铁路系统的运营前景，并无直接联系，即其价值与价格并无直接联系，因为其并未与铁路运营状况直接挂钩。铁路建设长期融资债券是固定利率，短期融资债券可能有浮动利率，但那就更不存在价值走低的问题。因为铁路是以其整个系统的运营利润来偿还债务，虽然发债有主要用于哪些项目的说明，但还债的时候并不是就以这些具体项目的现金流或盈利来偿还，而是统借统还，是以铁道部为发债主体，用政府信用来统一发债、统一安排使用、统一偿还。铁道部作为发行人主体长期信用级别为AAA级，有着很高的信用，至少在未来较长的一段时间内不会违约。债券票面利率比前几次高主要是银行提息以及债券市场资金整体紧张。因此，不存在铁路债价值走低的问题。

　　《华夏时报》：所谓铁路债风险权重并不会因此增加并致使银行购买铁路债的需求受到抑制吗？

　　罗仁坚：既然铁路债是铁道部以政府信用为担保来发行，就不应存在所谓风险问题，至少短期内不存在风险问题，因此银行购买铁路债短期内应不会受影响。所谓购买需求受到限制，更多因素来自紧缩政策造成的债券市场资金极度紧张，所以我们看到上一期的铁路债券没能发满、近乎流标的现象。市场资金不足，这才是问题的实质所在。

　　《华夏时报》：您是说一些机构的相关分析并未贴近铁路债券发行主体是以国家信用为担保这一实质吗？

　　罗仁坚：是的，这就像美国国债一样，尽管有很大风险，但包括中国在内的世界上很多国家仍在购买美债。道理是一样的，那就是由政府信用作了担保。

　　《华夏时报》：也就是说，铁道部作为中国最大的国有公司债券发行主体，其在动车事故之后，并不会由于需要集中精力优先保障安全，而缩小发债规模或暂停融资计划？

　　罗仁坚：发债规模或融资计划通常根据铁路建设发展需要来确定，而铁路建设发展本身是按照国家相关规划来进行的，比如铁路十二五规划，是经过大量研究和论证后，由决策层批准通过，向社会公布的，是整个“十二五”期间的纲领性文件，是具有严肃性和约束力的，不是随便就能更改的。不会因为一次事故，而停止建设发展或改变建设发展的方向或速度。

　　大量投资并不意味着

　　很快产生高盈利

　　《华夏时报》：虽然是根据建设和发展的需要来确定发债规模，但当前市场为何很担忧铁道部首破两万亿的巨额债务偿还压力，为何质疑中国铁路究竟还有多大的盈利能力、多大的投资回报能力？

　　罗仁坚：若从整体来看，铁道部2万亿的债务确实很大，因为其以同一个主体、同一个融资平台来借款和发债，但若从每个建设项目上来看，其所表现的，就不是如此严重的状况。而其58%左右的负债率，是以中国铁路3万多亿资产来计算。仅“十一五”期间铁路的建设投资，2006年和2007年分别为1500多亿和1700多亿，2008年有3000多亿，2009年和2010年分别为6000亿和7000亿规模，加起来共约2万亿。而在2005年底就有7.5万多公里的铁路，这些铁路是在几十年间逐渐建造起来的，早期建设成本相对很低，并且有的提折旧提了几十年，其账面资产很低，但如果按其使用价值或重置成本计算，远不止账面所表现的价值。因为这些线路至少还可以继续使用数十年。所以，中国铁路的总资产，不应只是3万多亿，实际市场价值的资产，要远远大于这个数字。因此，资产负债率应该说还是比较低。

　　此外，从铁路盈利上来看，其受政策影响很大。铁路基础设施关系国计民生，无论客货运，都不可能有比较高的价格，都由国家来控制价格，铁道部本身并无定价权。另一方面，盈利与运量、价格有着密切的关系，既然政府确定的铁路价格较低，就必然影响盈利水平。即使在运量需求很大、供需非常紧张的情况下，企业也不能按市场规律来提价，那么，究竟是要铁路盈利，还是要铁路保持低运价？就需根据国家战略来确定。

　　如果民众或部分舆论希望铁路盈利，民众就要承受较高运价；如果不希望提高运价，那就不应指望铁路有多高的利润率或投资回报。

　　投资回报是受一定因素影响的，如果要求高回报，比如京沪铁路，其运价必定上涨，则民众肯定对此不满意。因此，铁路行业的准公共产品的基本属性注定只能是个低盈利或微利的行业，也因此不能用工业、商业等一般项目的标准来衡量其是否盈利和盈利水平，而只能说，其应能够保持稳定的现金流和收支平衡，财务上总体是可持续的，不需要国家大量的财政补贴，这可能是一个最好的状况。高铁具有较稳定的现金流、投资回报期相对较长的特点，随着高铁网络化和依赖高铁的出行模式的逐步形成，运量会持续增长，对于那些战略投资者来说，比如社保基金、保险基金等，应能够有相对稳定的收益。

　　而在当前的大规模建设之中，指望铁路的盈利状况近几年能够立刻好起来并不现实。发展越快，债务必然增长越多。大量投资之后，近几年的平均回报率必然有所降低。但对于具体的某些主干项目，会较快实现盈利。

　　《华夏时报》：这种状况之下，如何保证铁路发展在财务上的可持续性？会有财政部的股权注资帮助解决问题吗？“政府之手”的继续干预将会是怎样的？

　　罗仁坚：这种投资回报，应从长期来看。铁路盈利能力评价机制，可能应从30年放眼到50年，应着眼于铁路的全生命周期，而不应仅仅看其短期财务效益或回报如何。铁路作为社会经济发展的重要基础设施，除了涉及其本身的内部效益之外，具有很多的正外部效益，比如带来了国民经济的发展、人民生活质量的改善等等，这些效益，都无法反映到铁路项目的盈利上，其带有准公共产品的性质或公益性质，应有来自国家财政税收上的政策支持。比如地铁，基本上是亏损，但还要大量建设一样，这些是由财政负担的。所以，财政方面，也应对于铁路建设以及担负的公益运输等经营亏损制定相应的补助或补贴政策。

　　铁路对地方也可以带来很多直接效益，如征收的营业税，是最直接的税收，包括建设期和运营期的营业税，它们是按合资铁路公司注册所在地征税。比如武广高铁投资建设期间，仅营业税就缴纳了11亿多，而运营期间，还有营业税及各种附加税，如果盈利了，还可以分红。所以，无论中央政府还是地方政府，对于某些铁路项目，应给予政策上的支持。其中包括投资上和运营上的政策支持，特别是那些具有公益性的项目，和那些对于地方经济发展具有前期性和先导性的项目，即那些对于地方经济发展需要先行布局，引导着当地生产力和人口分布及城市发展的项目，应在建设中以及前期的运营中给予政策和资金支持。

　　铁路营运作为一个大一统，无论盈利的项目和不盈利的项目都背负着，很难分清具体哪条线路盈利多少，哪条线路不盈利或担负了多少公益性质。而在完成运输任务的过程中，也有很多是公益性的，比如学生半价，军人和军事装备运输，还有一些重要物资的运输等等。这些都由企业背负了，理应由政府承担。

　　历来中国所有改革

　　都是只涨价无降价

　　《华夏时报》：面对严重的工程质量和运营安全问题，面对铁路巨额欠债，铁路重启改革是否必然？历史证明铁路改革非常之艰难，根本的路径何在？

　　罗仁坚：铁路工程质量和运营安全问题，与铁路改革没有直接的必然的联系，这里面可能更多的属于监管是否到位的问题。在铁路项目建设和招标过程中，是否采取了相应的措施，是否透明、是否公正，舆论对此关注很多。将这些问题与铁路改革联系在一起未免有些牵强。因为，即使铁路改革了，就不会存在这些问题了？改革之后，作为企业，可能会出现谋求更大利益的问题，如果监管不到位，问题照样发生，甚至更严重。

　　这些问题是否通过铁路改革就能改变，我们必须有深刻认识。

　　铁路体制改革究竟改什么？是为了促进铁路发展，还是为了提高铁路的效率，或是为了市场更加公平和引入竞争，这些目的首先要搞清楚，才能确定方向和拿出针对性的方案。

　　如果是为了提高效率，那么，改革之后效率是否会更高？如果是为了促进铁路发展，那么，过去铁路资金来源比较狭窄，迫切需要通过改革，拓宽融资渠道，使社会资本得以更多进入，需要通过改革求得发展。现在，铁路通过发债，通过与地方政府的合资合作，已经进入快速发展的轨道，以致很多媒体认为铁路发展太快了。因此，再次改革的目的究竟是什么？

　　在现有的铁路建设模式下，地方政府表现很积极，甚至相当于地方政府绑架了铁道部，或双绑架，这种倾向来自于地方政府改变地方交通状况和经济状况的客观需求。那么，再次改革之后，会怎么样？采取什么方案改？能否加快解决铁路运力不足问题？发展问题谁来承担，是由铁路运输企业还是专门的建设发展机构？

　　如果是企业，则它可能更多地要考虑能否盈利的问题，那就可能会考虑是否要加快建设大量铁路的问题，从原本的卖方市场变成买方市场？作为企业，也会考虑是否有必要、有动力超前建设一些项目？对于一些盈利性比较差的或具有较多公益性的项目，谁来负责？公益性的运输任务，谁来承担？财政上能否拿出资金解决这些问题？

　　改革是需要成本的，这个成本需要划清楚，企业不可能去承担本应由政府承担的社会责任。

　　当然，公众是希望通过改革，能解决买票难问题和有更好的服务质量。改革可以创造比较公平的参与环境，可以使更多的经营主体加入经营铁路运输，并通过增加竞争来提高服务质量，这是我们所希望看到的。理论上，民众可能会通过这种改革，在价格和服务质量上享受到一定利益。但实际上，服务质量虽可能会有所提高，价格上，民众却可能要付出更多。历来，中国所有的改革，都是涨价，没有降价。这一点，非常明确。因为，企业就是要盈利的，如果是政策性亏损，比如政府要求低运价造成企业经营亏损，则政府是需要提供补贴的。此外，如果制约机制不到位或设计不合理，企业也会利用垄断特性来要求或要挟涨价。

　　而铁路改革究竟朝着什么方向去改，涉及方案设计问题。是网运分离，还是网运一体、区域划分？它们直接关系到改革的效果和是否达到改革的初衷。

　　高喊改革都未触及

　　中国铁路根本难题

　　《华夏时报》：舆论呼吁，要打破铁路垄断，实现行业改革，实现政企分开只是改制的第一步，同时需要进行“网运分离”，即将铁路网建设和运输服务两部分割裂开来，分别管理。您怎么看？

　　罗仁坚：如果是网运分离，牵涉到网上与网下责任划分问题，涉及到安全问题以及运力的利用问题如何解决。各方要求肯定不同。运输者肯定希望更多地使用运力，更多运营时间；网下的部门则要保证安全、要有一定时间用于检修和维护等等。因为出了事故谁负责？

　　如果是网运一体，牵涉到区域划分问题，多大为合适？还有跨不同公司运营的交易问题、运力提供、空车回送、清算标准和清算方式等等，这些都需要有合理的设计方案，是一个关系到铁路正常运转的系统性问题。

　　《华夏时报》：据认为，所谓“网运分离”已成为世界上主要发达国家解决高铁长期亏损的重要改革方式之一，中国铁路能否复制国际经验进行改革？

　　罗仁坚：各个经营主体之间的交易，如何去完成？比如英国的铁路改革，牵扯到数百万的交易协议，这个制度如何设计？考虑了没有？有哪个部门主持开展过系统性的研究？如何形成公平、开放的市场环境，以及规范市场主体行为，相关制度、法律、监督机制怎样才能形成相应的配套，并比较到位？此外，跨线或跨区域经营的清算标准如何确定才算合理？这些都需要进行一系列的研究，涉及到庞大而复杂的问题。如果仅是简单把铁道部的政府职能划分出来，作为政府部门，而另外成立一个铁路总公司来负责铁路的运营和资产，并不能真正解决铁路的问题，仅是多了一个婆婆、多了一层关系。

　　这样的总公司与现在的铁道部有什么不一样？因为没有从根本上和系统上解决铁路的运营问题和市场构架问题。

　　铁路与电力、电信改革的最大不同在于，电力、电信的输送方式主要依靠电缆，单向地输送出电力或信号，形成终端消费；而铁路除了要有铁轨以外，还要有载运工具，来输送旅客、不同的货物，这些载运工具又有各种不同的类型。而且，除了要经过各种不同的线路运送出去，载运工具还要输送回来，无论是重车还是空车返回，都要占用铁路运力。这些载运工具是由每个不同的运输经营者自备，还是由专门的公司统一提供和经营？对这样的复杂模式进行改革，是需要进行系统性的考虑和设计的。有哪个部门主持了相关的详细研究和方案论证了？有大量的复杂工作要去完成，要有相当的一批人和经费才能做这些事。

　　而现在所高喊的所谓改革，其实都是指机构设置的改革，都没有触及到根本的东西。所以，难度也就在这里。

　　《华夏时报》：那么，从根本上说，您认为铁路改革需要怎样的思路？怎样的设计、怎样的模式才是真正科学的和合理的？

　　罗仁坚：这需要有关部门去组织和进行大量的研究论证以后，才能获知。首先要明确改革的目标，改革的方向是什么，才能通过研究提出相应的方案和路径，再进行大量的论证，然后提交政府有关部门决策。这些工作需要由相关的主管部门来主持，不是个别人或某个研究单位自觉做一些研究或讨论就能解决的。

　　《华夏时报》：铁路改革已经30年了，为何至今还面临这样的大问题？

　　罗仁坚：虽然大家都在高喊改革，但谁真正组织和触及了这个大问题？都是在某个局部某个方面可能做了些研究，但整个大系统的全盘的改革研究不是一个简单的事。如果没有高层的明确指示，不能指望铁道部自己做这些事情，不可能自己改自己，只能是进行一些局部的改良改进。其实这些年来，铁路的内部改革或者说改良改进一直在进行。但如果是关系到整个铁路体制上的改革，必须是国务院或更高层来决定。

　　实际上，表面上喊改革的人很多，但对于铁路改革的复杂性，以及系统性要求，并不是每个人都能真正深入认识到的。

　　铁路改革还涉及财政需要拿出一大笔钱的问题，涉及公益性的项目建设和公益性的运营补贴问题，还涉及大量铁路职工如何安排、安置的问题。这些大问题都需要中央来决策。

　　《华夏时报》：您怎样看铁路20多年来的改革历程？

　　罗仁坚：作为政企分开这样一个大的体制改革，还是需要中央来定。上世纪90年代中期以来，中央政府就提出要进行铁路改革实现政企分开，也有很多方案，但重点还是在机构设置上，包括铁路建设发展、市场运营、保障体系的完整性架构设计并不很明确。主要是提出如何切割的问题，是上下切割还是区域切割，而切割以后如何运转和如何保障不同运营主体间的正常市场交易等涉及的不是很深入，没有详细的可操作方案。要真正彻底地进行铁路改革，使改革成功，带来铁路良性发展，带来铁路服务质量的提高，就需要对包括以上所提到的问题开展系统的研究，从而拿出真正可行的方案，供中央决策。

　　作者：商灏 (来源：华夏时报)