闭式核燃料循环:韦森：中国首先需要预算民主

　　“三公”只是问题的一小部分

　　记者：中国中央政府所属部门“三公经费”公开，已经进行了一些时日，最近社会上和网络媒体议论很多，对此您如何评价？

　　韦森：迄今为止，中央政府所属的80多个部门已陆续公开了自己的“三公经费”数字。这“三公经费”公开，才推行了一年多，在刚开始试行的时候，问题肯定有不少。中央政府所属的98个部门，肯定都有比较好的会计师，知道会怎么做账，知道公布哪些数据对本部门最有利，或者给本部门的造成的负面影响最小。在现在这些数据还没有被审计之前，还不能完全信这些数据 。

　　但必须要肯定的是，这至少是当代中国政治和政府体制改革中一项重要进步。近两年来，国务院和财政部已经多次敦促中央直属部门和地方政府公开自己的“三公经费”数据和财政预算执行情况。2010年3月1日，财政部发布了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，吁求中央各部委和各级地方政府部门主动公开自己的财政预算及其执行情况。2011年1月18日，财政部又下发了《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，要求基层政府进一步加大财政专项支出预算的公开力度，特别是要重点公开与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障支出以及“三农”等方面的财政专项支出方面的信息，并明确列出了45项财政专项支出的细目。2011年5月4日和7月6日，温家宝总理亲自主持召开了两次国务院常务会，研究部署进一步推进政府财政预算公开工作。会议要求98个中央部门要加大政务公开力度，增加部门预算和决算公开的内容，并要求到6月底要公开 “三公”消费和其它行政经费支出情况。这些事实说明，决策层已经意识到要从预算公开、财政透明来推动中国的政府体制改革，大方向是应该肯定的。

　　记者：国外并没有哪个国家有“三公消费”的统计口径，而目前中国财政公开并没有很好的制度和法律基础，这样直指敏感的“三公”，是不是一种跃进式的措施？

　　韦森：实际上《预算法》和《政府信息公开条例》都没有关于“三公经费”的明确规定，但是这些年来学者和社会各界对此议论甚多，要求公开的呼声很高。社会舆论的很大部分，都直指政府部门的“三公消费”。舆论都在讨论，大家都在“逼”，使得问题一下超前了。这是社会各界通过网络媒体和平面媒体推进中国政治与社会转型的一个结果，一个例证，这也颇具当代中国社会的特色。

　　我曾在澳大利亚学习工作13年。记得在澳学习工作期间，一直是工党执政。澳洲工党从20世纪80年代开始，连续执政十几年，自由党后来经过四次选举失败后才上台。由于长期在野，自由党的一些领导人并不熟悉政府机构的具体行政运作程序。上台后他们遇到一个情况是，很多议员和部长住在悉尼，要到堪培拉上班，来回要报销飞机票和其它交通费。这些人在野了十几年，不知道怎么处理这个问题，很多人在报销往返交通费的时候，稀里糊涂地把儿子和太太的也报销了。在野党工党后来把这种事给逮住了，追问这个事情，结果几个部长因此被迫辞职了。

　　这个例子说明，在西方的民主制度下，在野党就看着你做什么事情，处处找茬，在这种情况下，政府官员要腐败，也比较难，且每一项大的预算花费支出通常都要经过议会争辩和投票通过，所以没必要像我们一样要专门公开“三公经费”。中国没有预算民主制度，无人、无法从财政体制上监督和制约政府的花费和支出，便出现了今天的政府部门“三公”消费问题，这是中国特有的一个现象。

　　要认识到，“三公经费”，只是我们政府行政体制运作问题的一小部分，更大的问题是，巨大的政府财政收入到底是如何花出去的。譬如，每年发改委的一个个项目的钱，是怎么决定的？是如何批下去的？我有个学生在一个地方发改委，一个科上头批下来的经费都花不掉，甚至不知道批给谁，如何花。种种明目的款项是怎么拨下去的？有没有腐败在里面？

　　这次公开的“三公经费”中，国家税务局的花费非常庞大，但国税局的人下去，又有几个自己掏腰包请别人吃饭？这样的部门还有这么大的“三公”消费，这里面有没有问题？

　　比如汶川重建，为什么要拨一万亿？什么叫预算？真正的预算应该是汶川报给绵阳，绵阳报给四川，四川报给中央，然后中央根据地方报上来的重建经费需要来拨款。但是，实际过程是怎样的呢？地方还没报呢，上面一拍脑袋，一万亿就批下去了，挺爽的。后来媒体也注意到了，汶川根本花不掉这些钱。怎么办？买豪华车，盖大楼。

　　要知道，这是从纳税人手里收上来的，发改委一拍脑袋就给拨下去了，这个连计划经济都不如，计划经济还有投入产出表。现在发改委拨款，好像很随意，人大有没有监督和审议制约，这样下去还了得？我们现在有10万多亿的预算盘子呀！不是计划经济时代那一点点预算资金了！

　　两任审计署署长李金华、刘家义通过审计都承认，中央部门每年拨的款都花不掉，故有媒体所常说的北京中央各部委的“八月份之后现象”——要突击花钱，要把财政部和发改委拨的款突击花掉，不然下一年的拨款计划就减了。结果审计署每年审计出来的“问题资金”，光中央五十多个部委每年都400多亿。“三公经费”只是这个大的财政体制和政府运作体制问题的一个小问题而已，只是整个问题的一个方面而已。概言之，我们的财政不是量需为出，整个逻辑链是颠倒着的。

　　记者：所以社会舆论热议政府部门的“三公”消费，只是一个切入口，背后是民众对于财政税收浪费的不满。

　　韦森：这些年来税收高速增长，大量的税收被庞大的行政机构花掉了。据全国政协委员、国务院参事任玉岭所透漏的信息，2005年全国吃“财政饭”的总人数，已高达4572万人；另外，还有500万人仰赖于政府赐予的权力实行自收自支。按他透漏的数字计算，我们的官民比已达到1比26。这一比例的精确数字我们没有计算，但目前中国“吃皇粮”者占人口的比例是全世界最高的，这应该没错。最近中央直属行政部门公布出来的“三公经费”数字，只是这个问题的一个方面的反映。

　　国家行政学院教授竹立家前几年曾计算过，全国的公车消费是4000多亿，但当他说出这个数字时，原来全国大致只有400万辆左右的公车。现在有人估计说，目前中国有1000多万辆公车。如果是大约是这个数字，那全国公车消费总量现在岂不要上万亿了？这是个什么数字？纳税人的钱就这样被一个庞大的行政机构给大量消耗掉了。

　　在国外，医保是财政支出最大的一项，占财政支出的百分之十几，美国、欧盟、澳大利亚都是，在很多国家医保支出比例均达到GDP的17%左右。我们的呢？全国医保财政才拿出多少钱？目前中国的医疗卫生投入总额占GDP的比重还不到2%。另外，按照温家宝总理2010年的政府工作报告透漏出来的数字，2009年中央财政投在医疗卫生方面的支出，才1277亿元（尽管增长了49.5％！），而按照财政部《2009年全国财政支出决算表》中的精确数字，2009年全部财政支出中用在全国医保上的钱，才1892.21亿元，这在政府7.63万亿元财政支出里面又占多大比例？政府收的税是干嘛的？我们政府征到的税，有多少和多大比例真正用到纳税人身上了？

　　财税体制是中国模式的核心

　　记者：“三公”消费之所以如此惊人，主要还是得益于政府税收的高速增长。但是如果回顾中国改革开放的历程，尤其是上世纪90年代改革重启，1994年的分税制使中央财政强大起来，无疑对中国经济的发展起了巨大的推动作用。可以说，财税体制，是中国模式的核心要素？

　　韦森：对。正是随着这些年中国经济的高速增长尤其是政府税收超高速增长，我们似乎正在形成一个所谓的“中国模式”，一个如英国17世纪的哲学家霍布斯所言的那样一个庞大的行政“利维坦”。在这个巨大的利维坦中，各级政府官员、国有企业的高官，通过手中的权力和掌控的资源，进行层层权力寻租。如果说目前有个中国模式，或者说正在形成一个中国模式，这才是“中国模式”的根本性特征，或者说这个模式的实质。

　　当然应该看到，在中国经济发展的现阶段上，这种政府和国有部门在发展经济同时进行“权力寻租”，从某些方面来看是有效率的。因为，在20世纪80年代初计划经济结束时，中国还比较穷，城市和乡村基础设施很差，在经济起飞的初始阶段上，确实要靠政府和国有部门投资来推动经济增长和建设城乡基础设施。尽管在这方面的项目投资中有些腐败，甚至有不小的浪费，但在中国的工业化和城市化的初始发展阶段上，这种靠政府官员和国有部门高管的层层寻租推动经济发展的模式，却是有效率的，从某种程度上说有其必然性和优势。

　　可是，等到公路、铁路、机场、码头、地铁、广场、文化设施都建好了，等各级和各地政府行政大楼都一幢幢建成了，这一波基础设施建设的黄金时代过去了，还能再建吗？即使在现阶段，又有多少基建设施方面的浪费？譬如，上海前几年建了一个南站，现在虹桥交通枢纽一建成，有着巨大圆顶的现代化南站就扔在那里了，这又浪费了多少纳税人的钱？全国又有多少这样的巨大项目浪费？这个模式就要终结了，不会超过十年，这个增长阶段就要过去了。我们未来还能靠这种体制和这种经济增长模式来推动中国经济增长么？中国的经济增长方式必须转型，而与这个增长模式连在一起的政治和社会体制也必须转型。不转型，中国就要出问题。经济增长，也不可能是可持续的。

　　记者：但是任何体制本身都有着巨大的运行惯性。

　　韦森：是啊！这正是这些年我们所担心和困扰的问题之一。近些年来，许多有良知的学者和知识分子，运用一切可能的机会，呼吁学术界和全社会各界在充分肯定改革开放30多年的巨大成就的同时，反思我们这个体制运行的基础和潜在问题，就是想使我们这个社会努力从这个有着巨大变迁张力的体制运行惯性中跳出来。这几年，我一直说，要警惕走向这个“中国模式”，避免形成这样一个“中国模式”，也正是从这个视角考虑所言的。

　　一个利用自己掌握的几乎不受实质性制约的权力和巨大的资源进行层层寻租的体制正在形成，而且不断在自我强化，而现在又看不出有根本办法来跳出这个体制的自我惯性运行，因为没有约束力量来制约和制衡这个巨大的行政“利维坦”，正是目前中国种种经济与社会问题的核心和关键之所在。我们要用多少年和多少代，才能使这个几乎不受任何制约的巨大行政“利维坦”变成一个现代政治意义上的“有限政府”，一个行政和资源配置权力受实质性制约和制衡的现代政体？这是我们的政治体制改革和社会转型要最终回答和解决的根本性问题。

　　从中国政府财政税收政策上来说，现在整个政府的政策导向还是增加税收和其它财政收入，用财政学的专业术语来说，继续提高中国的“宏观税负”水平。国税局局长肖捷和财政部长谢旭人，都一再表示中国的税收和财政收入还有进一步增加的空间。按肖捷局长的说法：“政府集中的税收收入还无法满足迅速增长的公共支出需求，有必要随着经济发展逐步合理提高税收收入占GDP的比重。”

　　应该说，财政部长和国税局局长都还只是从本部门每年的财政收支状况来看问题，并没有从中国社会转型的整个背景来看中国的大势。我觉得，这个问题要放在中国社会当下经济社会发展阶段的整体格局和政治体制的整个背景中看。从财政体制的表层来看，政府征了这么高的税，真正用在民生上很少，而大量财政收入却被政府机构自身消耗掉了。即使从政府的项目投资来看，我们仍然是一个发展财政和建设财政，还没有真正转向公共财政。从中国政治体制运作的深层结构来看，我们有这样一个庞大的政府科层组织，财税部门征越来越多的税，实际上是在维持并强化这个巨大的行政“利维坦”，是在维系、固化和强化目前这个独特的体制模式。

　　在计划经济情况下，中央直接控制的资源很少。改革开放以来，市场经济被“请”了出来，经济高速增长，政府的征税能力和手段越来越强，政府所掌控的财力也越来越多。尤其是自1994年试行分税制改革以后，政府税收每年都是超高速增长，现在中国政府掌握的财力是计划经济时期没法比的。政府掌握的资源越来越多，财政收入占GDP 的比重也不断提高。一个常常被人们忽略的现象是，近十年来，政府财政收入的实际增幅，在大多数年份中都是财政部为两会提交审议的当年预算报告中所定财政收入增加目标的 200％以上，有些年甚至更高。这样下去，还了得！都不知道温总理本人注意到这个现象没有？

　　记者：这种体制下，国进民退是否是种必然？

　　韦森：这两年，总是不时有政府部门的官员否认“国进民退”正在中国发生。要知道，真正的“国进民退”，不是指国企的个数在增加，而主要表现为政府和国有部门掌握的资源越来越多。

　　自1994年试行分税制改革以来，中国经济高速增长，政府的税收更是超高速增长，每年差不多都是GDP增速的两倍。同时，企业利润（在统计口径上称作为企业“营业盈余”）也在高速增长，但城镇居民收入、农民收入多年来都一直低于GDP 的增长速度。从2008年世界经济衰退之后，企业的利润也开始下降，尤其是民营企业和部门。现在，在国民收入初次分配的三大部门中，就只剩下政府的税收还在高速增加。在国民收入初次分配中，政府拿的越来越多，而其它两个部门尤其是居民劳动报酬所占份额就必然越来越小，真正的国进民退，是发生在这个地方。

　　记者：这种财税体制，是否也在阻碍中国经济增长方式的转变？

　　韦森：肯定是。一边是政府的税收和其它财政收入不断增加，而经济增长又主要靠政府财政支出和从银行贷款来建设大项目所推动，一边又喊经济增长方式转型，这怎么可能？我们目前的这种经济增长方式，是与现行的政治体制尤其是政府的财政体制连在一块的。这种政府体制下，就只能有这种经济增长方式，在这种体制下，你要转变经济增长方式，那就相当于你对老虎说：“老虎，老虎，你别吃肉了，你吃草吧！”这可能么？

　　中国的贫穷落后、低收入、基础设施差的经济发展阶段正在成为过去，接下来经济要进一步发展，主要要靠民营经济和居民消费增加来推动，这是大多数经济学家的共识。但是，现在，民营企业在萎缩，国民收入初次分配中劳动报酬的份额在减少，我们又怎么能转变经济发展方式呢？在这种体制格局中，不可能会有其他增长方式，通过内需和居民消费拉动经济增长，目前看来还都只是美好的愿望。

　　过去多年，地方政府之间在发展经济方面的竞争，尤其是在地方基建投资和招商引资方面的竞争，在推动中国经济增长方面确实起了很大作用。以前各地的经济增长，主要都靠地方政府从银行借款和卖地的土地出让金收入来启动。随着中国经济增长阶段的延伸，过去中国经济增长中地方政府的这一推动力，正在逐渐变成未来中国经济增长的负面因素和障碍。地方政府靠银行贷款和负债来建设的基础设施，并没有多少收益，等到还款的时间到了，到“清算”的时候来了，地方政府靠卖地还负债的能力没有了，中国金融系统就可能发生危机，经济危机也会随之而来。

　　目前中国经济确实是在高速增长着，但主要靠各级和各地政府的基建投资和国有部门的扩张来推动的。民营企业，在目前紧缩的货币政策下，纷纷呼叫比2008年世界经济衰退前期还要日子难过。这又怎样转变中国的经济增长方式？我们要往前看，早一点准备。早准备了，尽可能地转变了经济增长方式，损失就会小一点，我们的社会就会少“折腾”一些。但是，难啊！与这个体制“共生的”经济增长能否转变得了，现在看来仍是个大问号。

　　所以，无论是地方债问题、“三公消费”问题，还是预算公开问题，归结起来，都是一个问题，就中国的现行体制问题，这也就是所谓的“中国模式”的一个潜在问题。

　　记者：那么是否能够认为，目前政府财税部门的官员还是计划经济时代的思维？

　　韦森：从某种程度上可以这样认为，且不仅是政府财税部门，许多部门不都是？现在的发改委，不就是过去的计划经济委员会？是由过去的经委和计委合起来的更大的计划经济委员会？目前的发改委，主要任务，是管增长和发展的，但是还管改革么？还求改革么？其资源配置权力，岂不比过去的计委还要大得多！这些年，我们的经济从整体上来说已经市场化了，甚至过度市场化了，包括不能或不宜市场化运作的一些社会活动和部门市场化了，但是我们整个财税部门乃至整个政府管理社会的思维，还过去计划经济的那一套。整个财政体制运作的逻辑，还是从计划经济延续下来的。我上面已经说过，从形式看，政府目前的整个财政体制还是建设财政和发展财政，还不是现代公共财政，多数政府官员和财税部门的官员，基本上不具备公共财政的思维。

　　但是问题是，政府财政收支的场景变了，即经济市场化了，且全球化了，财政收入的大盘子大大扩张了，但我们管理国民经济的思维却没变，种种问题于是就必然出现。原来在计划经济时代，政府财政收入的盘子小，处处要算计着花，捉衿见肘，想多花也没地方弄钱去。现在政府把市场放了出来，GDP规模已经很大了，已经是世界第二了，政府的征收能力和手段大大加强了，从市场运行中抽取引入的税收和其它“红利”已经超过十万亿了，然后政府富得不得了，在某种程度上富到不知道钱该怎么花、怎么用了。请问，当今全世界哪个国家政府有像目前中国政府的日子这么好过的？那一个政府又能像中国政府这样大手大脚地花钱的？看看各级和各地的一幢幢漂亮的政府行政大楼，就知道我们的政府是怎样用钱和怎样花钱的了。“三公”消费，只不过是这其中的“小菜一碟”。

　　预算民主是政改的关键

　　记者：那么是否可以认为我们的财税体制与市场经济不匹配，是落后的？

　　韦森：似乎不能用“落后”一词来简单概括我们目前财税部门的财税体制。问题在于你从哪个角度看。我们的金税工程、现代化的发票技术、网络技术，还有庞大的有着高学历的征税队伍，从技术上和任何层面讲都是非常先进的。我们的税收制度也在不断完善，这是这些年政府税收高速增长的重要原因。单从这方面来说，我们的税收和财政体制运行在世界上来说是很先进的。

　　唯一一点没实现的，我们还不像美国和其它发达国家，每个人一个税号，走到哪里，在国内任何地方有收入，都进入同一个税号。我们的现在的互联网技术和通讯技术已经达到了这一点，我不知道为什么财税部门不推广和试行一个成年人一个税号的制度。这其中或有其它隐情和行政考虑？尽管还没有做到每个成年人一个税号这一点，但是中国的征税技术和手段还是蛮先进的，其“先进”，主要在对偷税漏税“堵”和“罚”的手段不断加强和不断完善，结果是财税部门从市场中征取税收的能力和手段在不断加强。