中国需要民主,但必须是渐进的

【新加坡《联合早报》文章】题:中国的民主化及其限度(作者  新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年)

随着经济社会的快速发展和转型,中国也必须加快民主化进程。一个开放的经济体和一个日益开放的社会,要求一个同样开放的政治体制,这就是中国民主化的动力。

“非民主政体”不等于“专制”

从历史经验看,任何一个社会,当其社会经济发展达到一定阶段的时候,必然产生民主化的要求。在民主先发生的欧洲是这样,在后发展中国家也是这样。从这个角度上说,民主具有普世性。民主政治首先发生在西方,然后传播到其他发展中国家,但这并不是说,民主属于西方。

民主化必须推进,但民主化是有限度的,泛民主化并不可取。泛民主化是后发展中国家的通病,是这些国家难以发展有效和高质量民主的一个主要根源。在当代世界,民主化往往成为很多发展中国家所追求的政治发展目标。在这些国家,无论是社会精英还是政治人物,一旦遇到问题,首先总想到民主,以为民主是解决所有问题的关键。在后发展中社会,人们往往把西方社会的政治发展史,理解成为一部民主化的历史,同时把一切美好的价值和民主联系起来,以为民主能够帮助实现各种期望的价值。

但是,把所有好的价值和民主联系起来并不符合历史事实。很多在西方民主政治中所体现的价值例如自治、分权和社会参与,也体现在其他制度安排上。甚至在西方,这些价值在民主化之前就已经体现在其他制度安排上,或者说这些(其他)制度的存在推动了西方的民主化过程。

中国传统的制度安排,实际上也在很大程度上体现了这些价值,尤其是分权。从历史上看,人们所追求的很多价值,通过非民主的制度安排也是可以实现的。不能把 “非民主政体”解读成为“专制政体”。把人类政治史简单地归纳为“民主”和“专制”不符合历史事实。很多制度安排是技术性和中性的,并不能用“民主”和 “专制”这样具有高度意识形态和道德判断的概念来解释。无论是民主政体还是非民主政体,都需要这些中性的制度安排,没有这些制度安排,就成为不了(近)现代国家。

高品质民主须划定边界

这里最主要的问题就是民主的边界问题。英国自由主义大家洛克著《政府论》,其主题是有限政府。就是说,政府必须有个边界。有限政府一直是西方民主最具有本质性的特征。在很长历史时间里,西方民主只限于有限的政治领域。西方之所以能够发展出有效的民主,和民主的有限边界有关。在很长的历史时期里,西方民主的范围很有限,即精英民主。在政治领域,只有政治人物才是选举出来的,而庞大的官僚体系,也就是文官不属于民主范畴。今天人们所看到的大众民主的历史还非常短。直到最近几十年,西方才开始谈论经济民主、社会参与、工厂民主和社会协商等等。不过,应当注意的是,这些各类领域的民主和国家层面的政治民主处于不同的领域,不能把它们和政治民主混为一谈。

反观一些发展中国家,尽管也实行西方式民主,但民主的品质极其低劣,往往是和无秩序与暴力联系在一起。除了民主缺少社会经济发展水平的支持外,泛民主化也是其中重要的根源。民主本来只是政治领域的秩序,但这些国家把民主的原则扩散和应用到社会、经济、文化和教育等各个领域。这一方面很容易导致社会的无政府状态,另一方面也使得民主的品质成为问题。

中国如果要实现相对高品质的民主,首先就必须给民主划定一个边界。很多现象表明,中国也开始出现泛民主化现象。很多人提倡学习西方民主可以理解,但他们对西方民主的本质并不十分了解。“民主”这一词汇充斥着媒体、社会话语和官方文件。因为被赋予至高无上的道德含义,民主简直成了所有事物的形容词。泛民主化已经导致了多种多样的形式化的民主,甚至是假民主。

现实地看,很多领域并不适用民主,或者民主的原则不是最有效的。例如大学教授和研究所研究员职称的评审是不需要民主的,公务员的管理和其职绩的评估是不需要民主的,专业主义在法官的任命和管理上比民主更为重要。一些人说,中国除了村级基层民主,其他民主大都流于形式化。虽然经过多年的实践,村级民主已经高度制度化,但光有选举民主看来并不能解决问题。村务的有效治理需要专业化的人才,来促进地方的发展和提供公共服务。其实,无论在哪个层级和哪个领域,民主如果不能和专业主义相配合,那么只能仅仅是花样文章。应当看到的是,专业主义是所有文明进步最重要的因素之一,在很多领域甚至比选举本身还要重要。

民主冒进会有负面效果

今天的中国,无论是学界还是政界,一个逐渐形成中的共识是:中国需要民主,而民主必须是渐进的。就是说,问题不再是要不要民主,而是如何实现民主的问题。就民主化的途径来说,一些人提出了增量民主的概念。经济上,中国的增量改革很成功,于是也想把此应用到政治民主化领域。但增量民主的概念同样有问题。需要讨论和界定的是什么领域的民主。增量民主并不是说在所有的社会、经济和政治领域都可以逐渐增加民主的量,最后促成所有这些领域的民主。有效的增量民主首先必须界定增量民主的领域。

除了边界问题,民主还有一个体现的形式问题,例如选举、协商、参与等等。人们还需要考量什么领域应当实行什么形式的民主这个问题。实际上,在没有建设好现代国家制度之前,过早引入政府票决民主和地方选举民主,会带来意想不到的负面效果。村级民主过程所出现的问题应当好好总结,因为它们反映了选举民主所能出现的变形。例如,在家族势力很大的乡村,民主实际上是有名无实的。民主规模过小,就很容易被操纵。再者,选举出来的机构如何和党的机构共处。这在其他行政层次也是一样的。如果各级政府是选举出来的,而各个党委不是,那么党政之间的冲突也会变得不可收拾。

同样,从纵向看也是如此。如果下级政府或者党委是选举出来的,而上级则不是,那么就会出现合法性下沉的现象,下级政府和党委的合法性远远大于上级,那么上、下级的冲突会变得不可避免。也就是说,如果票决民主先从地方进行,就会加速中央权威的衰落。地方选举表明地方权力机关的权力来自选民,而非上级政府。在地方政府是由选举产生的,而上级政府不是的情况下,会发生什么?很清楚,就是上级政府权威的急剧下降,甚至丧失。把它放大到整个国家,如果地方民主在先,国家民主在后,那么国家的统一就会变成一个大问题。

因此,票决民主先要在党内进行,主要解决党内责任制问题和权力交接问题。票决民主会强化中央对地方的合法性和权威。如果选举民主从中央开始,则有利于制约地方权力,防止地方主义的崛起。同样道理,如果选举民主从党内开始,那么党对政府的权威就可以得到确立。

在各级地方层面,可以大力推进参与式和协商式民主。地方可以先行参与式与协商式民主。在这方面民主具有更为广泛的内容。选举式民主主要是为了产生地方组织,或者说地方的接班人问题。一旦在地方放开选举,就很难产生一个有效的政府；而参与式和协商式民主是为了改善现存地方政权。预算公开、决策过程公开、公民社会建设等等,都是地方民主的内容。这方面,地方民主可以大有作为。