长沙都市卡迪欧:陈锡文：当前我国的农业、农村和农民问题-

    党和国家历来高度重视农业、农村和农民问题。改革开放二十多年来，我国的“三农”工作已经取得了举世瞩目的成就。最近几年，中央更是明显加大了“三农”工作的力度，提出了“统筹城乡发展”、“重中之重”、“多予少取放活”、“两个趋向”以及“工业反哺农业、城市支持农村”等一系列重要方针，实行了一系列强有力的支持“三农”政策措施。例如：2004年的中央一号文件出台了“两减免、三补贴”政策，农民直接受益451亿元；2005年中央对农民“两减三免”的力度进一步加大，在2004年基础上又增加了251．4亿元。在这些强有力的政策措施推动下，最近两年，我国的农业、农村经济形势出现了进一步好转，突出反映在粮食增产和农民增收上。2004年，粮食总产量达到9389亿斤，比2003年增加755亿斤，增产量为有史以来最高。农民人均纯收入比2003年增加314元，达到2936元，增长6.8％，是1997年以来的最高增幅。2005年的粮食生产和农民收入保持着继续增长的良好态势，全年粮食总产预计可达到9680亿斤，比2004年又增加291亿斤；农民人均纯收入预计将达到3250元，又比2004年增加314元，扣除价格因素，实际增长6％左右。

    尽管如此，我国的“三农”工作形势依然很严峻，将长期面临五个突出问题。
    
    一、钱：农民的收入增长问题
    
    1.农民收入增长缓慢，不是单纯的经济问题，而是重大的社会问题。

    从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有一年超过5％，最高的年份增长4.8％，最低的只增长2.1％。年均增长4％。仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。2004，在“两减免三补贴”等惠农政策的作用下，加上气候条件好和粮价回升，农民收入增幅达到了6．8％。但从2005年的情况看，有些增收因素就很难再继续发挥作用。总体上看，在正常年景下，农民能保持人均纯收入每年增长5％就相当不错。但这与城镇居民的收入差距就会继续扩大。1978年农民的人均纯收入为133.6元，城镇居民的人均可支配收入为343．4元，两者之比为1：2．57；2004年农民的人均纯收入为2936．4元，城镇居民为9421．6元两者之比扩大到1：3．21。最近这些年差距还在继续扩大。从1998年到2004年，农民人均纯收入增加了846．1元，年均增长4．3％；而城镇居民人均可支配收入增加了4261.3元，年均增长8．6％。2004年农民人均纯收入的增长是8年来最好的增加314．2元而城镇居民人均可支配收入却增加了949．4元。可见，我们至今还没有找到缩小城乡居民收入差距的具体途径。而问题的严重性在于，在整个国家经济快速增长的背景下，城乡居民这两大社会群体的收入差距不仅没有缩小，反而是在扩大，这显然是应当引起高度重视的社会问题。

    2．农民增收难的根本原因，在于农村人口比重的下降明显滞后于农业在GDP中比重的下降。
    2004年，第一产业生产总值占GDP的比重为15．2％，但从业人员占46．9％。农村人口占全国总人口的72．5％按户籍计94254万人。这个大结构决定了农民收入的增长必然低于城镇居民。

    从农民自身的收入结构看，增收的困难在于种植业的收入难以提高。1997年，农民人均来自种植业的纯收入为976元，占人均纯收入的比重为46．7％。2004年，人均种植业的纯收入为1056元，7年间仅增加80元，但占人均纯收入的比重降到了36％。显然，靠种地已经是越来越难以使农民增收了。这也是近些年出现如此规模的“民工潮”的一大原因。与此同时，农民的工资性收入确实在增长。1997年，农民人均工资性收入514元，占人均纯收入的比重为24.6％；2004年，人均工资性收入998元，占人均纯收入的比重提高到34％。这当然是城镇化给农民带来的增收机会。但同时也必须看到，在过去7年中，农民人均来自工资性收入，平均每年也只增加69元。

    这就需要深入分析一下如何使农民也能分享城镇化成果的问题。外出流动就业的农村劳动力大约是1.2亿人，其中有部分举家外出，因此流动外出的农村人口估计在1．5亿左右。这部分人在按居住地统计的口径中被纳入了城镇居民的范围。因此近年来，我国城镇化水平迅速提高。1995年统计的城镇化率是29％。2004年达到了41．8％。9年内提高了12．8个百分点。但这与实际情况有很大差别，因为流动进城的农村人口实际上并没有真正变成市民。如果按户籍的统计口径1995年我国的城镇化率是23．6％，2004年是27．5％，9年内提高3．9个百分点，平均每年只提高0.43个百分点。可见，要使农民真正分享到城镇化的成果，不仅还有很长的路要走，而且需要深刻反思工业化、城镇化的推进方式。计划经济时代，工业化、城镇化是靠工农业产品交换的“剪刀差”来积累资金，而现在，则在很大程度上靠获取廉价的农村土地和农村劳动力。这样的体制不改革，农民增收难的问题就不可能从根本上得到解决。
    
    二、粮：国家的粮食安全问题
    
    最近一段时间以来，由于供求关系的变化，粮食安全的问题又重新引起了人们的关注。1995年至1999年的5年中，平均每年的粮食产量是9950亿斤，但2000年至2004年的平均产量降到了9088亿斤，已经明显产不足需。而问题的严峻性其实还不在于年度间粮食产量的减少，关键在于耕地总面积，粮食播种面积、粮食库存量等重要指标都呈下滑的趋势。因此，粮食安全问题，必须引起全社会的高度重视。

    在经济全球化和我国加入世界贸易组织的背景下。当然可以考虑增加粮食的进口。但到底能进口多少，则需要作多方面的思量。一是目前全球一年的粮食交易量保持在2．2—2．3亿吨左右，这还不足我国粮食消费总需求的一半；而其中大米的年交易量只有2000多万吨，不足我国年消费量的20％。二是粮食国内供不应求，粮价必然大幅度上涨。这在上世纪80年代末和90年代中期都曾经发生过，对低收入群体的生活和整个宏观经济的稳定都会造成明显的不利影响。三是大量进口粮食，农民的就业怎么办？可以考虑通过调整结构多生产有比较优势的农产品出口，但在贸易保护主义重新抬头的背景下，要大规模开拓农产品的国际市场也绝非易事。四是只要中国较多进口粮食，国际市场的粮价必然大幅度上涨，其引起的国际反应，将会大大超出单纯的粮食乃至经济的范畴。
    
    因此，解决我国的粮食安全问题。不可能主要依赖于国际市场，而只能立足于促进国内粮食生产能力的提高上。
    
    三、地：农民基本权益和农业生产能力问题
    
    1．稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，这涉及到落实党在农村的基本政策，涉及到按照宪法的规定建立健全我国农村的基本经营制度问题。

    土地在生产要素中具有很大的特殊性，土地不能移动。但可以对土地增加投入、改善土地的生产条件。土地在合理利用的条件下，能够不断提高肥力、增加产出；但掠夺土地原有的肥力，却可以使良田变为荒漠。如果土地的经营期过短，农民就不愿意增加投入，甚至可能采取掠夺土壤肥力的经营方式。因此，只有使农业经营者拥有长期而稳定的土地使用权，才能激励他不断增加对土地的投入，这是把土地保护好、使用好。使其持续利用的一个基本条件。

    促使土地使用权的流转和集中、发展适度的规模经营以提高土地的利用率，这从提高土地利用的经济效率角度讲是完全必要的。但土地问题关系到亿万农民的生计，决不能为了单纯追求提高土地利用的经济效率，就强迫大多数农民离开土地而合并土地的使用权。这样做，实际上就是中国历史上周而复始地不断发生过的土地兼并。只有通过使农民分享工业化、城镇化的成果，使农村的劳动力和农村的人口逐步向二、三产业，向城镇转移。农村的土地使用权才能够水到渠成地逐步集中起来，才不会引发因农民失去生计而爆发的社会冲突。因此，顺应经济社会发展的规律，根据条件的具备程度逐步转移农村人口，才能避免历史上反复发生过的因土地兼并而引发的可怕的流民现象。从我国的国情看，农村人口的转移无疑将是一个渐进和漫长的过程。

    承包和使用农地，决定农地的使用权是否流转，这是法律赋予农民的权利，这个权利只有农民可以行使，其他人不能剥夺农民行使这一基本权利，这是保持农村社会稳定和农业持续发展的一个基本问题。

    2．在工业化、城镇化加速的背景下，如何保护农田的问题，这关系到国家粮食安全和经济社会的可持续发展，关系到农民失去土地后的就业和社会保障问题。

    工业化、城镇化的推进，必不可免地会占用部分农地。但我国人多地少的国情决定了必须实行世界上最严格的耕地保护制度。一些地方乱占滥用农田的现象，已经到了不能不引起人们高度警惕的地步。从1997年到2004年的8年间，我国的耕地面积已经净减少了1．14亿亩。2003年，全国设立的各级各类开发区（园区达6015个。其中70％是违规擅自设立的。如此下去，确保国家粮食安全必然成为一句空话。同时。在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象。由于补偿标准过低、安置政策不落实，使不少失去土地的农民实际上也失去了生计。埋下了影响社会稳定的隐患。正是针对这样的情况，党的十六届三中全会才明确提出，要按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革现行的征地制度。这是一项涉及多方面利益关系调整的改革，难度极大。但为了实现城乡协调发展，为了实现经济和社会的可持续发展，难度再大，也必须推进这项改革。
    
    四、人：提高农民素质和全面建设小康社会问题
    
    衡量社会发展差距，不能只看收入和消费的水平，更要看人是否能得到全面的发展。从经济发展、人均收入的角度看。城乡之间的差距很大；但从社会发展的角度看，城乡之间的差距就更大。一是农村教育的发展明显滞后。2002年全社会教育的总投入为5480亿元，其中用在城市的占77％，用在农村的只有23％。财政预算内经费用于义务教育阶段学生的平均开支为：城市小学生每人95元，农村小学生每人28元，城市初中学生每人146元，农村初中学生每人45元。城乡教育发展的差距由此可见一斑。二是农村医疗条件差，农民缺医少药、看不起病的问题在相当多的地方还非常突出。我国平均每千人有病床234张，但主要集中在城市。城市每千人有病床367张，农村只有0．76张，城市是农村的483倍；城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备，农村仅有1．1万元，城市是农村的8倍。看一看因病去世的农民有多少是在医院去世的。看一看农村妇女生孩子有多少是在医院里生产的，就可以大致了解农村医疗卫生的基本状况。

    这两个问题解决不好，农民的全面发展问题就解决不了。农民的文化科技和健康素质不能得到全面提高，10年、20年后的农村就还是难以真正实现全面小康。因此，在关注农村经济发展和农民收入增长的同时，也必须高度关注农村教育、卫生等社会事业的发展，努力在这些方面为农民提供更有效的公共服务，才能够培养出有文化、懂技术、会经营的新型农民。五、权：保障农民权利和巩固农村基层政权问题。

    党的十一届三中全会在总结几十年历史经验的基础上，提出了新时期我们党对待农民问题的基本准则。那就是在经济上必须保障农民的物质利益。在政治上必须尊重农民的民主权利。改革开放以来党的农村政策之所以深受广大农民群众的欢迎和拥护，重要的原因就在于党在制定这些政策时始终坚持了这一基本准则。但也要看到，一方面，在推进农村基层民主制度建设的过程中，村民自治制度还不够完善，农民的民主选举，民主管理、民主监督等权利还没能得到充分保障另一方面，农村的行政管理体制还明显不适应农村经济社会发展的要求，机构臃肿、人员膨胀的问题相当突出。有些地方甚至形成了“生之者寡，食之者众”的局面，导致农民负担沉重、干群矛盾激化。从这个角度看，要真正保障农民的经济利益和民主权利，关键在于全面深化农村改革，首先要深化乡镇机构改革，转变农村基层政府的职能。必须深入研究政权机关的层级划分和机构设置问题，合理划分农村基层政府的财权和事权，降低基层行政管理的运行成本，更有效地为农业和农民提供公共服务。

    农村经济社会发展滞后的局面是长期形成的，推进社会主义新农村建设、改变农村的落后面貌也必然是一个长期的过程。因此，必须按照中央提出的树立科学发展观、统筹城乡经济社会发展和构建社会主义和谐社会的要求，持之以恒地把解决“三农”问题放在各项工作重中之重的位置，坚持不懈地抓下去。在工业化和城市化快速推进的背景下，尤其要注重抓好“三农”工作。当前要围绕推进社会主义新农村建设，从五个方面起好步、开好局。第一，切实加强现代农业建设。加大财政对农业基础设施建设、科技进步和耕地保护的投入力度，转变农业增长方式，努力提高农业综合生产能力特别是粮食生产能力，确保国家粮食安全。第二，切实增加农民收入。在继续挖掘农业增收潜力的同时，加快农村二、三产业和小城镇发展的步伐，并继续调整国民收入分配结构，强化对农业的支持保护，逐步扭转城乡居民收入差距扩大的趋势。第三，切实打破城乡隔阂。建立城乡统一、开放的市场体系，推动劳动力和资金在城乡间的流动和优化组合，为城乡经济发展注入新的活力。第四，切实加快农村公共事业的发展。第五，切实保护农民权益。深化各项改革，从体制和法律上维护农民权益，激发广大农民的创造力。 

    （作者系中共中央财经领导小组办公室副主任）