长春晚报电话:陈红太：以治官为突破口的四条政改建议

　　——以下四点建议，是2008年一项委托课题《儒家传统在“治官”上的马克思主义运用》研究报告四方面内容中一部分的节选，尚未发表。放到网络上请大家提意见。

　　在选官和治官上，我们要把官品的培育和建设作为一项现代化工程来抓。一个国家良好官品的形成，不仅需要社会和学校在人文和公民等基础教育方面打下厚重的基础，更应在治官和官品的制度建设方面有所作为和创新。在这方面，我们要学习新加坡以人才兴国的发展战略和相应的制度设计。把实现官治和精英人才治国提到国家发展战略的高度。把治国人才的发现和培养放在制度建设和文化建设之上。[1]儒家的“为政在人”不是一句口号，而是一种治国经验。这种治国经验对于今日中国仍然适用。中国地方和基层许多创新和发展的典型经验都证明，一个地方发展的快与慢、好与坏、治与乱，归根到底取决于这个地方主要领导人及其领导集体的优劣。为什么制度、资源和区位优势等都相同的地方，有的地方搞得好，有的地方搞得不好，最根本的是人的问题。其中一个地方的人力资源雄厚与否以及领导人的优劣最重要。浙江台州在资源、区位和政策方面没有任何优势，人均不到半亩地，为何经过30多年的改革开放，能成为我国东南沿海的制造业基地，根本的原因是那里的人力资源和文化与其他地方不同。人力资源雄厚的地方也就是人才聚集的地方，一般说来领导人也相对优越。但我国实行的干部交流制度可以打破这一规律，可以通过干部的输送改变一个地方的领导状况。所以在中国，根本的根本还是取决于一个地方的主要领导人和领导团队。“为政在人”在当代中国就是“为政在党”，就是“为政在第一书记”。怎样通过制度建设选好和保证各地和基层的第一书记的官品和官治，是治官和官品制度建设的重点。可以试行以下制度以保证“为政在人”。

　　(1)建立主要官员的官品检讨、培训和社会评价制度。官品检讨制度就是恢复和弘扬并制度化党的批评和自我批评传统，以强化对主要官员的人格自省、不断拓展和提升作为一名共产党人主要官员的精神世界。主要官员的官品检讨是一种法定的职责行为，不涉及个人隐私。官品检讨主要在领导团队和下一级相关负责人范围内进行。也可以邀请其他机构的负责人、社会知名人士和有卓越贡献者参加。官品检讨要规范化和制度化。要按照法定官品的规范逐条进行自我解剖。不走过场不搞形式。官品检讨是否过关要通过领导团队的匿名投票来决定。检讨不过关以及几次不过关，要有严格的惩戒制度作制度运作的保障。

　　还要建立官品学习和培训制度。为了加强主要官员的官品建设，中央直至县以上区域组织，要对党校和行政学院目前的教学和培训体制进行彻底的改革。要把党校和行政学院建成最权威的领导和官员学习和培训机构。在党校和行政学院任教职者，其官品修养和从政能力都是经过实践证明最有成就和最为卓越者。因而必须从即将退休和已经退休但身体健康的德高望重的领导者中间选任主要教职员。给予这些教职员较高的生活待遇和政治地位。并可以沿袭现行的任现职的部门主要领导兼职授课的做法。不能把党校和行政学院办成一般的技能培训和学历教育。一些根本没有从政经验、政治立场和品格不过关的人，不能担任党校和行政学院的主要教职员甚至是教研部室的负责人。要把党校和行政学院真正办成主要是进行官品培训和岗位能力培训的机构。要组织编撰全国统一适用的经典培训教材。实行严格的培训通过考核制度。培训考核不合格的主要官员，不能再从事相应的领导工作。

　　高度重视社会舆论和民意对主要官员的评价。要建立主要官员履职的“党政务公开制度”，满足百姓的知情权需要;建立“主要官员社会评价制度”，通过制度化参与、百姓可以公开评价主要官员的执政得失，满足百姓的表达权、参与权和监督权需要。并把对主要官员的社会评价作为官员升降、激励和处罚的重要依据。还可以在建立“主要官员社会评价制度”的基础上，继续深化试行“百姓罢免主要官员制度”，对社会评价不过关的官员可以直接启动“人民罢免”程序。这样就可以以官品的民意认可维护和巩固执政的合法性。

　　(2)实行察举、科举和选举并重的选官制度，把中国传统的察举和科举与代议制民主下的选举有机结合起来。单一的察举、科举和选举都有其制度弊端，主要的问题是：“察举亲故、科举少能、选举取势”。但三者也各有其制度优势：“察举重践行不遗才，科举重素质起布衣，选举重民意平公论。”把察举、科举、选举三者的制度优势结合起来，基本可以做到“贤者当其位”。因此，在目前党管干部的原则下，落实真正意义的民主集中制，实现党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一，可试行“三举制”(精英公推→公开考试→群众公选)，依次梯进的“三公选官”，以满足百姓的选举授权的需要。

　　由现职官员自下而上举荐人才为官的察举制度，自古有之。察举制与科举制的主要区别是“先举荐后考试”。孟子曾说：国君进贤，“国人皆曰贤,然后察之;见贤焉,然后用之。”[2]但察举作为一项制度化的选官制度，始自汉武帝的“举孝廉”(孝廉是孝子和廉吏的合称);到东汉光武帝时，“举茂才”(茂才即秀才，优秀人才，主要指具有“四行”——淳厚、质朴、谦逊、节俭四种品德的人)也成为岁举常科。这种选官制度，到魏晋时实行“九品中正制”(有专设的“中正”官根据才德和家世把人才分为九个品级)后，察举选官的标准事实上被世家大族门第标准所取代。察举制度遂走向衰落。汉代继承秦法“任人而所任不善者各以其罪罪之”[3]，为了保证察举的纯洁性和公正性，实行举荐连带责任追求制度。汉光武帝时有：“有非其人，临计过署，不便习官事，书疏不端正，不如诏书，有司奏罪名，并正举者。”[4]汉明帝时有：“今选举不实，邪佞未去，权门请托，残吏放手，百姓愁怨，情无告诉。有司明奏罪名，并正举者。”[5]目前我国各地在选官上实行的“公推”，其精神实质与古代的察举制是相通的，就是通过地域性的精英群体举荐，主要在现职官员中推举人才作为上一级官职的候选人，然后再通过考试和选举确定职官人选的一种制度。由于现行的党管干部原则，公推中实际上党委常委尤其是主要领导的推荐对于候选人的确定往往作用极大，所以已经有的地方借鉴古代的举荐责任制度，实行实名推荐并规定相应的责任关系。这项制度值得肯定和推广。必须实行公推人(推主)的实名制，并明确规范和监督推荐人对于因荐人失察造成的影响和损失应承担的连带问责责任，从而使检举人对荐举官员持审慎负责任的态度。

　　我国发明的科举制曾是世界上最先进和文明的选官制度。“学而优则仕”辩证的阐释了学习优秀和入仕做官之间的关系。这是传统中国以皇权为中心的政府权力向社会开放的最精巧的制度设计。共产党执掌的国家权力虽然本质上属于人民，但治权事实上掌握在共产党组织的手中。所谓党管干部就是这种治权归属的本质体现。所以，在中国民主政治框架下，也有一个国家权力向社会如何开放的问题。只是开放的方式因各国国情和政治发展道路不同而具有不同的制度形式。中国古代科考的最大特征是无论出身高低贵贱，只要学而优则仕。如荀子所说：“虽王公士大夫之子孙也,不能属于礼义,则归为庶人。虽庶人之子孙也,积文学,正身行,能属于礼义,则归之卿相士大夫。”[6]这种在治权面前人人平等的选官制度，曾使中国的士人与儒学和官僚士大夫紧紧地结合在一起，成为维护皇权的支柱制度。我国目前在职业准入中已经广泛引入考试录用制度。在公务员招录中也已普遍采用逢招必考。但我们这里讨论的选官主要指选任党委和政府的主要领导干部和部门负责人。对这些领导干部的选任，一些地方(如郑州)曾试行“三票制”。其中“素能测评票”，就是公开考试。一般来说，考试对于测评应考者的人文和科技素质和分析问题的能力及见识是可以做得到的;并且通过科学的问卷设计，对其官品的一般倾向和偏好也可以作出判断。比如从对一些道德人物或政绩人物的比较评价中、对一些涉及道德问题的社会行为评价中、对一些相关历史知识和人物的了解中，可以测试一个人的价值观、思想境界和道德水准。因此，要对主要领导干部的选拔考试作专门的科学研究。使主要领导干部的选拔考试，不仅实现科学化，而且使之能对主要领导干部官品和能力起到规范和引导的作用。可以考虑试行县处级以上正职领导干部考试由中组部统一出题测试制度。同时建立相应的领导干部选拔考试专门机构，如主要领导干部考试研究院等，把好领导干部科考这一关。

　　选举制是代议制民主的必然实现形式。代议制必须有合法授权这一制度环节。没有授权的环节，民主的性质体现的就不充分，并且有可能实际异化为领导职位的终身制或小团体宗派把持。我国民主政治建设的实践也充分证明，党管干部不能仅仅理解为党把持着领导干部的委任权，而应该更主要的是领导人民公平、公正、公开的选任干部，既满足人民的选举权和被选举权的需求，又能够保证党的执政权和国家权力真正掌握在符合党性和官品的好干部手中。我国目前尚没有实行国家政务类主要公职人员的普选制度，并不意味着这项制度在我国就不能适用，在人民民主的选项中根本就不包括这一项。目前没有实行普选制是因为我国的现代化建设还有比普选更重要的事情要做。并且对实行普选尚缺乏充分的条件准备，对普选的后果和影响尚缺乏明晰的判断。普选产生代议权力机构和政府，我党在延安执政时期就实践过，而且在实践中党把推行民主看作是把分散的力量集中起来共同抗日的唯一方式[7]。当时的口号是：“民主政治，选举第一;没有选举，就没有民主;没有民主，就没有革命。”人们通过票选、豆选、烟头烧洞等各种方式选举自己满意的政府官员。[8]改革开放以来，以普选的方式产生政府，实现人民当家作主，不仅在学界而且在许多地方和基层也成为一种改革的探索和呼声。其中尤以四川和江苏的推进力度最大。四川从90年代末就开始在全省的一些地方探索公推公选和公选直选乡镇党委和政府领导的试验。据2010年10月统计，从2003年到2006年，成都市222个乡镇中，99名党委书记通过党员公推直选方式产生，占总数的44.6%;2006年至今，全市共调整了乡镇党委书记119名，除因抗震救灾特殊需要外，其中99名由公推直选产生，占新任乡镇党委书记的83%。[9]江苏省自2003年以来，也积极探索党政领导干部的选任如何扩大民主参与，并且推进的力度和效果都很显著。

　　目前我国通过竞争性选任干部主要是在地方的县乡一级进行探索尝试，实践已经反复证明，在执政党领导下的地方和基层的竞争性干部选任制度效果好得很。可以有效地解决执政的合法性、领导干部对上不对下负责、人民当家作主的选任权需要、经济社会可持续发展和维持稳定等问题，并且可以有力的回击敌对势力对我国民主政治的攻击和妖魔化。这样一项利好多赢的事情中央完全可以下决心在全国普遍推行并制度化为国家制度。探索中国政治的发展道路和发挥我国政治制度的优越性与在地方和基层普遍推行普选制度没有任何矛盾之处，并且可以成为我国政治制度的重要组成部分。决不可听信一些既得利益集团或个人以及一些所谓的专家对普选不适合中国国情的蛊惑。我国幅员广大地域辽阔，实行全国性普选确实存在一些条件性限制。但市县乡一级的普选是可以实行的。普选和多党制也不可划等号，我国完全可以在一党全国执政下实现地域性普选，中央可以统揽全局协调各方。应允许民主党派和无党派人士以党派身份和公民身份参与普选，党内权力向党员地域性开放，国家地域性权力应该向该地域的各类组织和全体公民开放。但要先设置一些限制性的条件。比如从政经历的限制、官品要求的一些限制、公推条件的限制、考试条件的一些限制等。把条件审核和“三举选官”结合起来。如从政经历的限制，可规定没有从政经历以及缺少在某些限定的职位上没有达到一定年限工作的人不得参与竞选，其中尤为重要的是基层工作时限和经验阅历的要求，那些根本不懂五谷杂粮为何物的人很难形成与普通老百姓相濡以沫的感情，这一点对于共产党的干部特别的重要;官品条件的限制，可规定凡在“诚信廉勤”考核中不过关的现职官员、以及在官品社会评价中不过关的现职官员不得参与竞选;公推和考试也作为参与竞选前的必备条件等等。这样设定竞选条件的地域性普选，是完全可以既保证党的执政地位、又能真正落实人民当家作主的选任授权的可行的制度。为了不因地域性普选影响以经济建设为中心的科学发展和发展方式的转型，可首先在一些地方先行试行，搞政治试验特区。然后取得经验和制度规范后，再上升为国家制度。只有这样，中国共产党执政的合法性问题和可持续执政问题以及权力过于集中的痼疾才能够得到根本性解决。对于普选性竞争授权，是民主政治大势所趋，消极的推诿和躲避都是要不得的。我们决不能对普选问题闭目塞听、盲作不知，并且不为普选的到来作充分的准备。

　　(3)建立专属、独立垂直权重的监察问责体制。对权力的监督古往今来只有两个主体，一个是权力本身，一个是权力之外的权利。监督权从来源上说，来自于主权，是权力代理、委托的派生性权力或权利。权力来源于谁，谁就有监督权。从法理上说，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会和它的常务委员会。因此，在中国，凡是与国家权力发生关系的一切执政权或国家的立法权、行政权、司法权，都是人民或它的代表大会授予或委托的权力，都必须接受人民的监督或人民代表大会的监督。我国在改革开放前，人民的监督权具有直接行使的性质，“四大自由”(大鸣、大放、大字报、大辩论)，实质就是一种直接的大民主。这种直接的民主监督形式，在党与人民群众尚能保持密切联系的时代，尽管实行的是权力集中的体制，但对领导干部的监督效果是很明显的，在百姓的众目睽睽之下，腐败现象也很少发生。这种由权利直接对权力进行的社会化监督，自改革开放初1980年五届人大三次会议取消宪法“45条”中“四大自由”始，不仅从法律上而且在实践中也逐渐的被废止了。缺乏权利对权力的监督，如果有权力对权力的制度化制约，权力错用、乱用和权力腐败的问题也会受到约束和抑制。可惜的是，我国的人大监督权力，改革开放初处于恢复和重建之中，橡皮图章的形象直到今日也没有从根本上得到改变，所以，人大权力对执政和政府等国家权力的制约力度和效果是十分有限的。

　　我国目前在对权力监督的问题上，最大的问题就是监督主体缺位。通过权利对权力的社会化直接监督，为了保持稳定和有序，被否定了;代表人民主权的人大权力机构实际上处于执政党的领导权和政府行政权资源的双重制约之下。人大主任在地方党委中的排名(除党委书记兼人大主任外)实际处于政府领导之后。在这种监督主体双缺位的权力格局下面，我国对权力的制约和监督实际主要来自政权各子系统体制内部的自上而下的自我监督和问责，如党委领导下的纪检监督，政府首长责任制下的行政监察，以及人民检察院履行反贪的法律监督。党的纪检机构和政府的监察机构合署办公，一个机构两块牌子。所以，事实上，我国对权力的监督主要自来两个系统：纪检监察和反贪检察。但这两个机构，从权力来源上说，都应对人民代表大会负责，受人民代表大会的监督，但实际上，它们都要接受党委的直接领导，对党委的主要领导负责。这样就造成了这样一种事实，对权力最应该接受监督的党政部门的主要领导，尤其是党委的第一把手，而在我国的权力监督体系中，这个被监督的主体恰恰是监督机构的领导和决策主体。自己领导决定下的监督机构监督自己，怎么可能实施真正有效的监督。所以，在我国目前的监督体制下，对党委的主要领导实际上处于监督主体缺位或说无人监督的状态。上一级对下一级领导的监督只能根据已经造成了严重的损失和恶劣影响，对其进行问责。问责似乎成了对主要领导进行监督的基本手段，但这种监督是事后监督，即使对责任人进行了问责，但实际上在权力运作过程中仍然处于监督缺位的状态。执政党领导和政府首长负责制下的官员监察制度，实质是把执政首长和行政首长排除在外。对主要领导干部的监察缺位，是目前腐败难于控制和不断蔓延成集团化倾向的主要制度原因之一。

　　中国古代对权力的监督，最完备和最有制度创新的是御史制度和谏官制度。御史制度早在战国时期即已建立,秦国已设立监察御史,负责对于臣僚的监察。到汉代,已经建立起一套比较完整的从中央到地方的监察系统。汉武帝时废止在各郡设置的监察御史，创制划分13部(州)设刺史，按“六条问事”[10]出巡制度。州刺史监察的对象是所部二千石的各郡太守。这是汉武帝创设的一项专门监察各郡国太守的制度。到唐代，我国御史监察制度更加完善，御史台的察院派员不定期巡察地方郡县,对地方官吏进行监察。明清时期沿袭，但明洪武始改御史台为都察院，在清雍正时六科给事中并入都察院，台谏合并。谏官制度是专门负责对皇帝进谏和监察一项制度。谏官春秋初年就有设置，秦称谏大夫、谏议大夫，汉时称光禄大夫等;魏晋以后，有散骑常侍等官职设置。宋代真宗时专门设置谏院,有谏议大夫、司谏、正言等官职,从而形成专门负责对君主进谏和监督的独立机构。唐宋以前，谏官与察官是分立的。“谏官司言，御史司察;谏官掌规谏讽谕，献可替否，御史掌纠察官邪，肃正纲纪;谏官监督政府，纠察皇帝，御史监督官吏，纠弹大臣。唐代的御史不得言事，谏官也不得纠弹。”[11]宋神宗初年规定他官可以兼领其谏官职务，于是就有了许多以他官兼领的“知谏院”、“同知谏院”等谏官。有人对宋时的台谏制度做出这样的评价：“朝廷有大政事，而台谏得以议其不然;人主有小过失，而台谏得以救其弗逮;百官有大奸慝，而台谏得以斥其所为。”[12]元代未设专职谏官。由御史兼谏职，明代由“给事中”兼任谏职。

　　中国古代在皇权一统的权力体制下设置的台谏制度，对于完善我国目前对主要领导尤其是党政主要领导的权力监督有很现实的借鉴意义。古代台谏制度的主要特征，一是监察职权独立而集中。监察与行政和军事等权力系统完全分开。台谏的权力来自皇帝，只对皇权负责。监察官在行使监察权时,不受本台长官的约束和限制, 都可直通天子。所谓“台中无长台”是一种惯例。另外监察权既独立又高度集中，汉武帝时还设置专门监察郡守的刺史，对特定对象进行专门监督。二是台鉴官职位低但权重。台鉴官一般职位低，但监察责任广泛、权力大、权威重。唐宋时一个正八品的监察御史可以察尚书省各部百官。台谏还受到很高的礼遇和尊重。东汉光武时，掌监察的御史中丞和司隶校尉与掌行政的尚书令在朝会时，设专席独立而坐，京师称为“三独坐”;南北朝时为御史设“御史专道”;唐太宗准谏议官入宰相府共议国事。三是台谏官官品素质要求高。台谏官员必须德才兼备、清廉正直、刚正不阿。隋唐实行科举制后,进士身份成为台谏官员的主要来源。宋朝的台谏官90%以上有进士身份;明自永乐八年以后，规定御史必从进士及监生中有学识并通达治体者选任;清时则规定考选监官必须是进士出身。对台谏官的从政经历和资历也很看重，唐玄宗时规定:官不历州县不拟台省，清时则有其地方官在任期内若有不法行为而被处罚者不得参任监官和出任知县经三年考满才可作监官的明文。

　　西方权力监督的精义在于立法权、行政权和司法权三权之间的相互制衡和监督，以保持权力之间的平衡避免权力专断，并用法制加以规范、维护和保障。中国古代在皇权专制下的权力监督的精义在于独立、专权、权重的台谏制度和高素质台谏官员。但无论西方还是中国古代，对权力监督的实践和历史经验都证明，凡是高效的对官员的监察体制无不是独立的、权力集中并垂直或专门设置的，并对监察官员的素质有较高的要求。如被世界著名的反腐机构“透明国际”排位最廉洁的国家瑞典和新加坡，都有自身独特的国家监察体制设计。瑞典实行行政监察专员制度，在议会中设立监察专员公署，由国会两院投票选出四人组成。监察专员一般都由德高望重的知名人士担任，他们谙熟法律和行政管理，职权独立，工作自主，薪俸相当于最高法院的法官。这一制度已广泛在北欧、西欧、英联邦各国、美国的若干州被采用。新加坡的反贪污调查局也是直属于总理领导、独立行使监察职权的反腐败机构。拥有调查、特别调查和秘密调查、搜查、逮捕等广泛的权力。其职员的招募都经过严格的审查和挑选,薪金也高于其他部门任职的同级人员。我国香港的廉政公署，与新加坡的反贪调查局也具有同样的性质、职能和功效。

　　基于中外权力监督的经验，基于我国目前对党政主要领导权力监督的实际双缺位状态，以及腐败蔓延并出现集团化和社会化的形势下，必须坚决对目前的党政纪检监察检察体制进行大刀阔斧的改革，以适应市场经济条件下对领导干部的权力进行有效监督的需要，从监督制度上遏制权力错用、乱用和交易。可以在现有的党政纪检监察检察体制基础上把官员监察体系整合成两个独立的单元系统：一个是借鉴汉代对郡守设立专门监察机构以及瑞典设行政监察专员的做法，我国应在中央一级设立专门监察市县委书记和市县长、中央和省一级国有企业老总、重点大学校长等重要职位的主要领导干部的监察机构和相关监察专员，对涉及这些重要和关键职位的党政领导实行专门的监察制度。专门监察机构按专门制度(类似于国家安全部)高要求准入官员和高薪俸待遇，使其职责神圣一心为国。二是整合其他纪检监察和检察等机构和职能，合并成一个类似于古代御史台的独立集中的统一监察机构。横向上与执政决策、立法、政协、行政、审判等机构分立;纵向上实行地方直属中央的条条管理体制，即中央集权体制，取消基层的监察机构设置。赋予这一独立监察机构特许权，强化其治权地位和职权力度。专门监察机构和统一监察机构都同时兼有反贪、问责、弹劾、调查、公诉等项职能。把目前体制内的党政问责制度拓展为民主问责(体制外问责)和法治问责(体制内问责)相结合的制度，使问责制度成为干部“有错退出”和能上能下的有效制度机制。还可以考虑借鉴宋代的谏官制度与现行政协制度资源整合，把事实上已经纳入到国家政权体制的政协制度通过国家法制保障更加强有力的发挥建议和监督的作用。

　　(4)“官”“吏”分途，实行“选任制”和“考绩制”分类管理。古今中外对执掌公权力的国家公职人员不外乎分为两类：一类是承担领导和决策职责的公职人员(一般称之为政务类公务员)，一类是承担专业和执行职责的公职人员(一般称之为业务类公务员)。从一般经验和常识出发，承担领导和决策职责的公职人员是少数，一般具有综合性知识能力、并且应根据实践的发展和需要以及政策和政局的变化具有较大的流动性;承担专业和执行职责的公职人员是多数，一般具有专业知识和能力、并根据岗位责任确定其待遇和职业性质、具有相对稳定的公职职业。这两类公职人员，由于其担负的政务和业务责任不同，工作性质不同，所以在职业的录用、考评和激励监督等方面也有很大的不同。

　　中国形成官僚体制的时间比较早。春秋时期吴、秦等诸侯国郡县制的出现，标志着由诸侯国行政统辖的官僚体制的形成。秦始皇统一六国后，在全国实行郡县制，郡守、县令均由中央政府委派，从而形成由行政官僚管理国家和社会的大一统的政权体制。官吏是中国古代从事公务人员的总称。根据历代古籍记载，在秦汉魏晋南北朝时期，当时的官也称为吏，如秦时的“以吏为师”;两汉时的“大吏”“长吏”“循吏”“酷吏”等。但实际上，官和吏，自官僚体制建立起就有区别。当时的吏一般称作“胥吏”。中国古代最早记载官制的著作《周礼·天官冢宰第一》中就有“府、史、胥、徒”的记载。唐代时，“官”与“吏”己有明确界限，并在典章制度中第一次把“文武官员”与“诸色胥史(吏)”分开，并对胥吏的职掌、数额等有详细规定。[13]这标志着胥吏制度的正式形成。[14] 唐代的“诸色胥史”也有品阶，但没有正式职事，不是正式官员。金代基本上以统治任务来分别吏职、官职。吏职、官职在制度上界限分明,毫不相混。明代官、吏之间地位待遇悬殊，吏的来源有农家能书者，也有官府处罚的官员和国子监的学生等。清代的吏员“皆选于民而充之。”胥吏虽多由平民充役，地位卑下，但由于科举出来的官是真正的“流官”，在一个地方不会待太长的时间，而胥吏多是当地人士，有的还是世代为吏，子承父业，吏不仅熟悉社情民意，也熟悉官场和朝廷的各种律例，与老百姓打交道的也主要是这些吏。因此，吏治好坏往往决定一个地方的政治生态。唐宋后，吏治的腐败往往受到时人的抨击。宋叶适说：“……吏胥之害，从古患之，非直一日也，而今为甚……”。[15]明黄宗羲说：“盖吏胥之害天下，不可枚举。”[16]因而也就有了“治国就是治吏”之说。

　　十九世纪70、80年代以前，英美两国在建立现代文官制度以前，均实行“政党分赃制”，在竞选中获胜的政党把行政职位作为胜利品分给本党骨干。这种随政党轮替、单纯以政治标准、不论行政专业能力的选官用人制度，必然助长钱权交易、营私舞弊成风、官员行为短期化和行政效率低下混乱等问题。甚至美国20任总统加菲尔德也成了这种政党分赃制的牺牲品。他上任半年就被枪杀，枪手认为这样就可以获得本党的任用。英国1854年提出的《诺斯科特一屈维廉报告》，奠定了现代文官制度的基础。英国于1870年正式确立以功绩制为实质的现代文官制度;美国国会则于1883年通过《彭德尔顿文官法》，在实行政党分赃制80年之后确立了文官中立的现代官僚制度。英美文官制度的实质是通过公开竞争考试择优录用文官;文官的升迁根据其政绩不受政党政治的影响，美国文官制度更明确规定，禁止文官参加党派活动或利用官职分配作为竞选者的政治资本。英国于1968年采纳《富尔顿报告》意见，进一步完善考试制度和文官分类制度，重视专家和技术人员的作用，强调岗位培训的重要。

　　中外官僚制度的历史经验都揭示一个常识性的规律，既“官”和“吏”是有区别的。官具有政治性和流动性而吏具有专业性和稳定性。因此，西方把国家公职人员分为“政务类”和“业务类”是有道理的。“政务类”公务员随政党选举成败共进退;“业务类”公务员通过竞争考试和政绩决定录用和升迁，不受政党政治和各种利益集团及其偏好所左右。这样，既可以保持国家公共事务管理的稳定性和专业化，又可为人民选择执政者和公共政策提供制度化的操作机制。我国目前的国家公务员制度，虽然也根据实践需要和实际情况实行了职位分类制度，但对于公务员的职责和能力要求，尚处于笼统和一体化状态。因该加强专业技能要求和培训的公务员与政务类公务员一样，强调综合素质和对岗位锻炼，因而往往缺乏必要的专业知识和技能。而政务类公务员由于没有实行竞争性选举制度，所以缺乏执政责任压力，工作动力和活力往往决定领导者的党性素质和负责精神。建议改革我国现行公务员管理制度，实行“选任制”和“考绩制”公务员分类管理。实行委任或选任制官员与专业性常任制或雇佣制公务员分类管理制度;选任制官员和常任制公务员在任职、职权、待遇、考评、责任承担以及任职年限等做不同的制度规定;具体说，选任制以竞选或委任承诺作为考核和职权行使的依据，实行限任制和能进能出;常任制公务员以《公务员法》进行法制化管理，实行职务与职级分开制度并能上能下。对极其重要岗位的官员，如县委书记、国有企业老总和学校校长等，实行特殊的选任程序和职级待遇。