中国房地产调控应以居住权为出发点

——— 以日韩经验为鉴探讨中国房地产政策的困境与出路(上篇)

(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    自年初限购令发布以来，一线城市的房价被“摁”住，但二三线城市今年上半年房价又普遍上涨。日前，国务院传来的消息称，上涨过快的二三线城市也须限购。实际上，即使以如此强硬的行政手段调控，房价上涨的势头能否被压下仍是一个未知数。房价调控政策年年均是“最严厉”，但年年上涨。限购令是对当前中国楼市政策调控缺乏整体性思维、“头痛医头，脚痛医脚”的一个注释。而相比较人口资源禀赋与中国差不多的日本和韩国，在城市化的加速期，它们当年同样采取了强有力的经济手段控制房价，却很好地解决了大量农民入城的安居问题。它们选择的方案与路径对中国有何启示，中国当前的调控政策错在何处，应该如何剖析和改进，就这些问题。本报专访了燕京华侨大学校长、经济学家华生教授。华生带领他的团队，刚完成了“城市化过程中楼市政策的中日韩比较”研究报告。专访分上下两篇，将分别刊出。上篇集中在中国和日韩为何具有可比性，两者调控思路的根本不同在何处，以及在“需求管理”，尤其在税收和住房金融制度安排上的差异。下篇集中于两者在“供给管理”、土地性质的界定、土地增值收益的分享上的差异，房、地怎么分离，政府在其中如何保障住房的分配公平，中国“小产权”房如何解困以及中国房地产顶层制度的设计和重建上。

    中国为何与日韩具有可比性

    南方都市报：当我们在对比中日韩三国的政府政策和制度安排时，一个基本的问题是，为何三国具有可比性？

    华生：一是人口资源禀赋状况比较相近，土地资源相对比较稀缺。日韩在二战后城市化的起步阶段，人均耕地土地1亩出头，略低于中国目前的人均耕地1.3亩，不像欧美，他们是人少地多，人均可耕地是东亚国家的很多倍。第二是中日韩从传统社会向现代社会转型的道路基本上一样，就农民进城、出口导向、产业升级、农业社会向现代工业化、服务型社会全面转型这一系列发展轨迹来看，中国与日本、韩国走过的道路如出一辙。日本二战后还是一个农业社会，城市化程度还很低，百分之三十左右，有点像中国今天，日本比我们早走了五六十年，韩国比我们早了二十多年。

    南方都市报：都是靠制造业立国，以第二产业的发展来吸纳大量的农业剩余人口。

    华生：对，基本上是一个路径，韩国最初也是这些农民进城，工资很低，先贴牌生产，后产业升级啊，有自己的独立品牌。这点与欧美国家也不同，他们是发现了新大陆再加上殖民战争，农业剩余人口逐步转移过去。而东亚国家不得不靠制造业来吸纳剩余人口，世界版图已定，不可能转移人口，也不可能去搞殖民战争，只能靠提高自身的经济竞争力来消化。第三，三国所走的都是后发的赶超型的工业化和城市化道路。欧美的工业化和城市化是从产业革命开始，经过几百年漫长的发展。而东亚国家基本上是浓缩在一个很短的时间当中，基本上都是在三四十年的时间内，从农业社会变成现代城市社会。

    这第三点很重要，跟房地产息息相关。因为在快速城市化的过程当中，是大量的农村人口要在短短的二三十年当中集中进入城市。这个阶段房地产市场是绝对的供不应求。这个阶段结束后，日本韩国是城市化率到百分之八十多以后，供需才稳定下来，上涨期结束。房地产市场有起有落，甚至进入了萧条期。如果中国的城市化像欧美那样，一两百年才慢慢完成，那市场调节就可以了。回过头来观察和审视中国房地产市场和政策层面的问题，首先是没有认识到中国处在一个快速城市化的特定的历史阶段。

    南方都市报：这个判断很重要。

    华生：如果对这一特殊历史阶段认识不清，去选择研究和比较对象的时候，就会抓瞎。日韩两国均在二战后用30年左右的时间完成了城市化和现代化转型，而且没有留下城市贫民窟等后遗症，收入分配相当平等、基尼系数均低于0.3，成功地避免了中等收入陷阱，迈入发达国家行列。他们的经验对正在进入城市化加速期的中国(现名义城市化率47.5%，实际为34%)，具有极大的借鉴意义。

    日本韩国成功实现城市化和现代化的关键一环，就是在高速城市化过程中主要采用强有力的经济手段控制房价和户型，分别在短短30多年间解决了国家的大多数人口移入城市特别是大都市圈的安居问题。现在我国一线城市的绝对房价已经逼近或逼平日韩大都市，但人均国民收入还只分别是日韩的十分之一和五分之一，2亿已进入城市就业的外来人口无法安居，贫富分化严重，基尼系数约在0.5左右，高昂的房价成为中国经济社会结构转型、发展方式转变和现代化发展的主要障碍。

    南方都市报：同样是调控，中国当前楼市调控政策和思路主要是什么，存在什么问题？

    华生：核心的差异，日韩是认识到在这个阶段，是以安居，让所有的城市人口能够安居作为主要目标，而中国是以控制房价为目标。在快速城市化的阶段，房价上涨，不可避免，不能逆规律而动，非不让它涨，因为大量的人口进入，土地资源是有限的，城市土地不可再生。日韩的基本出发点就是安居权，进入城市得安居是国民的基本权利，都写到宪法、政府的政策纲要里面去。只要你进入城里，有工作，就有与经济发展水平相适应的住房。

    在具体的政策层面，不受节制的需求膨胀、住房分配的严重不公不均、金融杠杠的扭曲放大效应，以及税收对富裕阶层将房产占有的不均转化为收入的鸿沟敞开大门，是中国楼市面临的主要问题。中国房地产制度的顶层设计和全面重新审视和再建不可避免。而日韩的成功经验对中国尤其珍贵，值得我们引入借鉴。

    中国税收政策在调控楼市上为何失效

    南方都市报：日韩当年对楼市的主要调控政策和思路是什么？

    华生：它们的基本思路就是认识到要保证每个人的基本居住权，认识到城市化的加速发展期，房价上涨，尤其是大都市圈的土地价格上涨是不可避免的趋势，因此要防止和遏制土地和住宅占有的不公对劳动者和移居者的财富剥夺。基于城市化过程中土地增值收益社会分享的基本理念，实行面向普通自住房和外来移居者倾斜的楼市需求调控制度。

    南方都市报：能否详细比较一下中国和日韩在需求管理上的不同？

    华生：日韩在楼市需求调控主要是采取了严密的税收制度和金融信贷倾斜政策。

    首先是在住宅的流转、保有、继承的各环节建立完整的税收调节体制，全面保护自住需要、挤压投资投机需求。在住宅的流转环节，日韩与中国做法不同，是轻交易税，重所得税。这样既方便了居民由于工作和生活需要改变和改善自住房，售房者不易转嫁税负，又能精准地打击投资投机购房。日本在战后不久的1950年，就实行土地、房屋转让所得收益全部纳入个人综合课税之条款，而当年个人所得税综合课税的最高税率为50%。后来经过两次上调，至1969年，个人所得税最高边际税率调为75%，而仅对家庭自住房在出售时的升值部分给与一个大额减免。由于日本在个人所得税之外，尚有地方征收的10%住民税，这样就使得投资于住宅房产几乎完全无利可得。

    韩国在上世纪七八十年代的城市化高速期，对房屋转让收益在3000万韩元以下(相当于当今人民币18万元以下)基本税率为40%，加上防卫税和住民税附加，实际税率为47%-51%，其上实行快速累进，最高税率为60%，加上附加税后实际税率为70.5%-76.5%。韩国在1987年开始民主化转型后，对拥有土地房屋超过2年以上仍实行30%-50%的累进税率，而转让未登记财产则适用75%的单一税率，继续严格控制住宅的转让所得奏效。

    南方都市报：这是通过交易环节中房屋的收益部分缴纳很高的税率，来压制住房的投资投机需求，在住房的保有环节，也就是中国所谓的“物业税”的征收，他们是如何做的？

    华生：在保有环节，日本规定对“敷地面积”(近似我国除公摊面积外的建筑面积)120平米以下的自用住宅适用0.7%的优惠固定资产税率，对超过120平米以上的部分及家庭拥有多套房实行2倍的即1.4%的保有税率，各地方政府还可根据自身财政状况上调税率最高至2.1%，2005年更是废止了最高上限。韩国从1974年就开始长期对住宅实行从0.2%低水平起征的累进固定资产税。房产超10亿韩元(即约580万元人民币)保有税即达2%，对别墅和超过50亿韩元(约2900万元人民币)的高档住宅征收年5%的固定资产保有税。日韩两国税法都规定，房屋的出租租金除去必要的费用扣除，全部都要纳入个人综合所得适用高额累进税率。这与中国税法规定出租房屋只按20%的比例收税而且几乎从未实际向房主征收过是截然不同的。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    在继承环节，日本的税赋比韩国重些。根据日本遗产税税法，规定在房屋遗产继承时，可减免3000万日元(现约240万元人民币)，超过部分与其它遗产合计后适用最高边际税率达70%的累进遗产税。韩国规定因继承而取得的符合一家一屋(除高档房屋外)原则的房屋免税，但对已拥有住宅或继承高档住宅，仍需缴纳最高50%的累进遗产税。

    南方都市报：中国恰恰在这些方面是缺乏的，无论在住房的交易、保有或继承环节，税收几乎是零，导致的结果就是住房成为主要的投资投机品。

    华生：在这种税收调节制度下，住宅的投资投机需求自然受到沉重打击，同时超前改善性需求和铺张奢华型需求也受到极大的压制，使住宅资源及其增值能较为均等地分布在广大居民中间。遗产税的制度安排还引导有望继承父母房产的子女宁可租房而不买房，以避免继承房产时的高额税收，这就更进一步节省和释放了住房资源。

    相比之下，中国长期以来住宅的转让所得仅按交易额1%征税，而且一般全部转嫁给买方。再加上阴阳合同盛行，监管部门明知故纵。投资房产一本万利，税收几乎可以忽略不计。房产既无保有税也无遗产税。因此，相对于城市一般工薪阶层一个月几千元的工资，都市中多一套房子就多几百万元，是工薪族一辈子也挣不来的钱。都市中很多人靠卖一套房子就可办西方发达国家的移民。因此难怪住宅财产拥有的严重不均等，已经成为中国贫富差距扩大的主要推手之一。而在日韩两国的税收制度下，这个差距就被大大挤压了。因为如在中国动辄几千万乃至上亿元的豪宅，或拥有多套乃至几十套的房产，在韩国每年往往光是保有税就需几百万元，大量囤房投资无论是出售还是继承都要交纳过半的重税。中国楼市需求的极度膨胀其实是我们制度安排严重缺陷的必然结果。

    中国住房金融政策的放大扭曲效应

    南方都市报：在住房金融政策方面呢，日韩是如何做的？

    华生：住宅市场的价格预期为长期走高时，社会闲散资金及投机资金必然进入房地产市场。日本不仅没有禁止个人投资家庭住宅，更没有限制家庭的购房套数、首付比例、购房面积，而是将家庭收入与可贷款总量挂钩，使得绝大多数城市家庭无法利用金融杠杆放大资金总量投资炒作房地产和购买多套房。依据相关规定，日本个人申请购房长期贷款的年还贷额度不得超过申请时上年度家庭收入的35%。家庭如有其它长期贷款须合并计算，贷款最长期限为35年。由于住宅贷款与家庭纳税收入挂钩，这样就使绝大多数家庭不可能同时申请第二套房贷款。

    同时，日本在设计金融制度时，禁止在没有还清贷款前将房屋出租，“以租养贷”在日本根本无门，这样也直接限制了富裕阶层的炒房行为。相反，对于自住房，在一定限额内贷款总数的10%可作为个人所得税扣除额抵免。对比日本，中国虽然也试图用信贷控制投资需求，但由于贷款不是与税后收入挂钩，人们就很容易规避信贷调控。同时由于富裕阶层有能力支付较高的首付款和稍高一点的利息，商业银行出于自身利益更愿意贷款支持富裕阶层多套房的购买，因而和客户串通一起规避政策限制。日本的住宅金融制度的设计就很周密，它不是指望市场化的商业银行会无私地执行国家金融管理制度，而是在机制设计上让市场化的商业银行从自身利益最大化出发积极实施国家金融倾斜意图。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    日本规定，购房人在还清房贷之前，房屋产权属于质押品，其质押前提为购房者家庭自用。因此对非自住房和出租房，商业银行可视为经营性商业房产贷款，将原优惠贷款利率(通常为2%左右)直接上调数倍至12%以上，并须第三方担保。在这个制度设计下，所有商业银行自然均严格审查和追踪贷款客户是否将质押房屋用于出租等商业目的。与此相对照，在中国，个人房贷是唯一可以合法使用银行资金的投资行为，在房价长期上涨的预期下，利用金融杠杆放大效应，购买多套房投资和以租养贷等已成为富裕阶层变得更富的主要理财手段之一，进一步加剧了我国住宅市场上的供求失衡和贫富差距。

    南方都市报：从你以上的分析可以看出，在税收和金融政策上，中国与日韩的做法恰恰是相反的。

    华生：我国税收制度设计严重扭曲，重在严卡本来不高的劳动工薪收入，而大量放行巨额财产收益，放手让富裕阶层将房地产等财产占有的不均转化为惊人的收入差距，我们自己号称搞社会主义市场经济，但却不能不在日韩资本主义市场经济的楼市税收制度面前汗颜。确实，住房既不能隐藏，又无法转移，现已成为我国贫富差距最显性的标志。如果对这样明面上的贫富鸿沟都不去调节，何谈去控制什么更大的隐形违法收入？楼市需求调控只是一面镜子，它将映射我们对于日益加剧的贫富分化的真实态度和决心。(南方都市报  www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

    和日韩相比，我国的楼市调控虽然常称“史上最严厉”，但之所以屡不奏效，就是对真正经济杠杆的使用近乎于隔靴搔痒，力度太小太弱，常常诉诸于持续性差，反复性多的行政控制，结果反而刺激楼市炒作之风越演越烈。最后不得已使出病急乱投医的限购令。而限购只能限增量，管不了存量；只限部分城市，不能阻止投资投机需求转移祸害其它城市或卫星城镇；只限套数，不管面积大小，反而诱导住宅的大户型发展。最为关键的是，限购令借重于歧视性的户籍制度，完全背离了城市化发展的方向，造成了对原已松动的户籍制度的强化和身份歧视，从而形成改革的重大倒退和众多后遗症，根本没有长期实行的可行性。

    日韩以自住房作为使用税收和金融杠杆调节的标准和基石，因此完全符合公平正义的原则和城市化不断吸纳外来人口的方向。由于住宅的登记转让在各国都是资料最完备和最精准的制度，因此日韩以在全国范围内一家一套的标准来进行调控，既完整周密、无懈可击，又具有可操作的扎实基础。在进入信息化、网络化的今天，我国其实比当年日韩更有条件迅速建立个人和家庭的住房信息库，以保障普通自住房为基准，满足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。

    本报评论记者　陈建利　实习生王腾腾