银之毕鲁:广东省国家税务局

税源与征管状况监控分析一体化的探索和实践

2011年04月11日     来源：广东省国税局
为适应税收征管创新的发展趋势，佛山市国税局顺德区局以提高税收专业化、精细化管理水平和基层信息化应用能力，防范税收风险为目标，从2009年下半年开始探索和实施税源与征管状况监控分析一体化工作（以下简称“监控分析一体化”）。经过一年多的探索和实践，初步实现了税源与征管状况信息的联动监控，增强了风险防范意识，建立了税源管理“新格局”。
一、实施监控分析一体化的必要性
（一）实施监控分析一体化是改变粗放型管理，提高税收专业化、精细化管理水平的需要。
截至2010年12月，顺德区局共管辖纳税人98670户，其中一般纳税人19004户，小规模纳税人74305户,非增值税纳税人5361户；全局人力资源特别是企业管理人员相对不足，基层干部人均管户近700户，基层“人少事多”矛盾日益尖锐。为此，有必要通过树立“信息管税”理念，建立一体化监控分析模式，有针对性地提高分析异常数据、排查预警信息的水平，更好实现税收专业化、精细化管理。
（二）实施监控分析一体化是解决征纳双方信息不对称问题，提高基层信息化应用能力的需要。
一方面，受社会信息化发展水平、征管技术手段、纳税人税法遵从度等因素制约，当前征纳双方信息不对称的问题日益突出。另一方面，各级推出的征管系统包括CTAIS2.0、省局税收征管辅助系统、佛山市局工作平台，以及出口退税、金税工程软件等，各类查询监控功能达400多个，存在着系统分散、标准口径不统一、查询功能较复杂、信息难以共享等问题，容易形成“信息孤岛”，也容易产生“政出多门”的问题。因此，有必要建立内容全面、项目统一、功能强大的预警监控新体系，使得国税部门能够及时掌握大量有价值的信息数据，进而有效提高税收征管质量和效率。
（三）实施监控分析一体化是防范税收风险和减少工作差错，为税收管理员提供工作指引的需要。
随着税收风险管理理念的提出，要求我们必须改变过去那种“头痛医头、脚痛医脚”的管理观念，提高税收风险防范的预见性，及早发现和解决各类苗头性问题。实施监控分析一体化工作，就是要在数据收集、存储和管理的基础上，建立风险信息的链条式监管模式。通过固化预警模型和指标，将基层好的征管经验进行规范化、指标化，提高各类数据信息组织、分析和利用的能力，实现监控理念从简单的“事后发现纠正”转向“定期分析预警”。
（四）实施监控分析一体化是适应税收征管创新的发展趋势，继续保持国税工作先进性的需要。
经过十多年的信息化建设，我国税收管理信息系统已初具规模，实施监控分析一体化，是以信息化带动征管现代化的必然要求。2009年，总局在拟制《全国中长期税收征管工作规划（2010-2015年）》中，首次提出了各项征管工作要突出“信息管税”的理念；在随后召开的全国税收征管和科技工作会议上，“信息管税”也被确定为当前和今后税收征管与科技工作的工作思路；在年底的全国税务工作会议上，总局肖捷局长将“积极探索实施信息管税，稳步推进税收征管方式变革”的内容，作为2010年六方面主要工作之一；到2010年2月份，总局正式出台监控分析一体化工作制度，进一步明确以信息管好税源和征管。为此，顺德区局按照上级工作精神，积极探索监控分析一体化工作。
二、顺德区局探索和实施监控分析一体化的做法
从2009年第四季度开始，顺德区局围绕上级“信息管税”要求，专门成立攻关组进行了充分的调研和讨论；2010年初，结合佛山市局要求，对信息管税进行重新定位，提出了“一体化”工作思路开展监控分析工作；2010年6月，在认真总结前期探索和实践经验的基础上，正式出台了“监控分析一体化”工作总体方案和配套制度。在探索和实践过程中，主要抓好五方面工作：
（一）搭建“层级化”管理框架
顺德区局将监控分析一体化的核心——征管数据分析预警监控工作，划分为“征管状况分析、征管质量（执法）预警监控、税源管理评审”三个层次，实现对预警数据的风险分类，形成从宏观分析到微观预警的税收管理新格局。
1.开展宏观的税收征管状况分析监控。主要结合上级发布的监控分析指标信息，针对全局性、宏观的税收信息，开展征管基础、申报征收、纳税服务、经济税源结构及集中度、行业和地区税负以及政策执行风险、综合性税收风险和专题性税收风险分析，以发现系统性的税收征管、执法和服务风险，对阶段性、地区性、行业性的整体重大风险进行监控分析。包括：一是编制《征管月报》，目前已编印了25期，涵盖了“基础数据、税收收入、纳税服务、征管质效、分类管理、政策业务、出口退税”等7大类20个固定分析项目；二是明确监控分析工作方案和机制，明确了征管状况月度、季度分析制度化流程；三是固化征管状况监控分析项目，设计成28份分析固定报表，并对表格的查询功能进行完善。
2.推行全面的征管质量（执法）预警监控。主要针对具体的纳税人办税事项和税收执法行为，设置执法监控重点项目和日常征管监控项目，共收集145个预警监控项目需求，涵盖了税务登记、认定监控、发票管理、金税工程、所得税管理、小规模管理、出口退税、分类管理、执法监控等方面内容，按照业务逻辑对应关系进行自动比对，以发现税收执法的风险点和纳税人履行税收义务的程序性风险点。
3.深化分类型的税源管理评审分析监控。主要结合顺德区局税源分类管理办法，根据纳税人不同规模和风险侧重点进行科学分类，区分不同企业采取相应的管理工具、办法和手段，深入评估企业的真实纳税能力和纳税遵从度，以发现纳税人实体纳税义务的执行情况，健全完善税源监控分析机制。包括：一是对大企业实行“服务型管理”，定期开展“风险把脉”和“税收体检”，包括出台了大型企业联系服务制度，制定了大型企业行业税源分析报告模板，明确了房地产大型企业风险管理重点。二是利用信息化手段加强中型企业税源监控，重点做好企业生产数据信息的采集工作，对投入产出、申报数据、财务数据进行数据分析评审。在中大企业方面，在原有评审软件3个K值（单位原材料产值比、单位工人产值比、单位能源产值比）基础上，结合财务指标、销售额和税负变动及实地采集数据的分析。在中小企业方面，确定了中小工业企业监控额平均参数值，结合电费产出比、税负等指标开展异常企业核查评估。三是加强小规模纳税人监控额管理，通过优化协税网络、完善定额和监控额计算软件、建立23个行业最低生产能力模型等措施，强化小型企业经营能力监控，引导基层加强定额、监控额管理。
（二）成立“专业化”分析队伍
顺德区局在全局范围内着手吸收各层面、各领域、各专长人员，打造一支区局主导、分局联动、素质高、能力强的专业化数据监控分析队伍；各基层部门也相应成立组织架构，从人才结构上保障实施监控分析一体化工作，共同提升全局整体监控分析能力。主要职责包括：一是负责定期开展税收征管状况分析应用工作，查找税收征管的系统性、地区性风险，并出具分析报告；二是负责全局纳税人涉税信息和税收执法的预警监控工作，建立征管质量（执法）预警监控有关制度，规范预警监控项目体系，下发风险提示或风险排查任务，定期对预警监控情况进行分析、反馈和落实；三是负责结合税源分类管理办法，整合各系统的评审监控信息，通过人机结合方式进行分析，并对高风险纳税人开展税收分析、异常质询、纳税评估。
（三）开发“电子化”信息平台
顺德区局推进各层面信息技术平台的开发，整合各系统的查询、分析和监控功能，为监控分析一体化工作提供技术支撑，实现对内部和外部税收信息的统一提炼、加工、整理和利用。
1.开发信息化支持工具。整合了400多个查询功能，优化了94项预警监控模块，目前已开发应用了21项监控项目，推进监控分析项目确定、软件开发和监控功能与任务发布系统的对接；完善了大型企业管理、评税易、中小企业监控额管理软件，以及继续优化了小规模监控额、定额管理软件的参数设定。
2.建立监控分析指标体系和风险特征库。按照税收风险管理要求，明确了宏观征管状况监控的分析内容和指标，建立了税源分类管理风险评级指标。通过构建监控分析的三级指标体系，逐步明确征管质量（执法）预警监控异常识别标准，以及完善信息分析方法，提高关键风险点披露准确性，为建立监控分析指标体系和风险特征库做好前期准备。
3.强化信息采集。按照税收征管需要，拓宽税收信息采集渠道，建立经济税源信息（第三方信息）共享机制，例如：工商信息对碰、电费产值比对、顺德“龙腾”企业信息互通等，进一步丰富监控分析基础信息源类型，及时准确采集企业真实涉税源数据，从源头上防范由于征纳信息不对称引发的纳税遵从风险。
（四）应用“自动化”任务发布系统
实施监控分析一体化，必须落实数据分析结果的反馈，需要建立能够实现风险信息“下发-提示-流转-处理-反馈”功能的任务发布系统，实现封闭的链条式任务管理。为此，顺德区局借助自主开发的文书流转软件，实现对异常数据的流转跟进。在区局层面，分析人员接受上级局下发或开展自主分析发现异常信息后，通过文书流转软件统一检索异常数据，并将异常数据生成待办任务，再由基层分局跟进和反馈核实情况；在分局层面，对于已纳入该系统的监控分析项目，直接按照系统下发的数据进行分发办理、汇报跟进、反馈比销。
（五）制定“规范化”方案制度
按照流程化要求，顺德区局出台了18项管理办法和流程，建立了监控分析一体化制度体系，解决了“多头产生评估、多头下发任务、多头指挥基层”的问题。主要制度包括：一是建立了征管状况监控分析工作机制。拟定了《税收征管状况监控分析工作实施方案》、《税收征管状况监控分析工作机制》、《征管状况分析项目表》等制度，明确了风险提示信息。二是制定了征管质量（执法）预警监控工作方案。制定了《征管质量（执法）预警监控工作实施方案》、《征管质量（执法）预警监控工作机制》等制度，规范了分析结果的应用要求。三是完善了税源管理评审办法。完善了《税源管理评审工作实施方案》等制度，进一步归纳提炼企业的主要风险，完善各类企业的纳税能力和遵从风险的评审办法。
三、实施监控分析一体化的主要成效
经过一年多的探索和实践，初步实现了税源与征管状况信息的联动监控，主要体现在四个方面：
（一）树立了风险管理“新思路”
在没有实施税收管理员制度改革以前，基层分局缺乏系统性的风险防范意识，税收管理员普遍存在“职权大、事务多、监督弱”的问题。实施监控分析一体化工作后，通过建立全局的信息采集、交换、查询和应用机制，有利于加强内部风险点的挖掘和应用。2010年上半年，结合内控机制建设，全局共梳理各类业务和行政的风险点101项，整理防范措施284项，提出完善建议257项，有效提高了风险防范的能力。同时，还将风险管理纳入目标管理的部门考核，对管理对象实现了数字化、信息化监控，全局税务管理自查自纠和持续改进的能力明显提高。
（二）推进了信息化建设“新发展”
在传统税务管理模式下，虽然也有税收信息化需求，也积累了实现信息管税的一些经验，例如建立评估数学模型、下发税负异常企业名单等，但由于分析监控手段的分散单一，造成数据应用不充分、监控分析不到位等问题难以解决。在监控分析一体化工作下，搭建起一个统一的信息化平台，实现了对“数据流”的统计分析监控，方便区局分析出分局“面”上的风险点，也有利于分局分解到每个行业“线”上的风险点，或者每一户企业“点”上的风险点。例如：通过文书流转软件加强对“投入产出值异常数据”、“申报监控异常数据”、“工商数据对碰不成功”、“双定户申报额连续3个月超过定额30%”等项目监控，全年下发预警监控任务10435条，进一步提高了信息处理的针对性和有效性。
（三）建立了税源管理“新格局”
与传统的税源管理模式相比，重点实现了三个转变：一是数据的浅层次应用向深度加工利用转变，区局根据需要下发预警信息跟进、征管工作通报、政策风险防范等内容，指导基层更好开展征管和服务；二是任务的分散处理向集中管理转变，区局统一任务下发的“出口”，避免了“单兵作战”和“零敲碎打”，例如：征管科作为征管业务协调中心，2010年共统筹开展评估企业1215户次，查补税款和滞纳金1.37亿元；三是监控的不定期向常规化转变，区局定期进行数据分析和应用，改变了以往异常数据下发比较随意、不够系统的现状，实现了日常征管监控工作固定化、常规化。
（四）提升了税收管理“新水平”
在传统管理模式下，税务部门开展税源监控比较被动，往往只是依赖纳税人单方提供数据进行监控分析，容易导致获取信息的真实性和准确性不足，较难实现管理科学化、精细化。通过实施监控分析一体化，大大完善了部门协作机制，促进税源监控水平进一步提升。在2010年度所得税汇缴中，顺德区局利用信息对碰重点分析“所得税核定征收鉴定、减免税优惠备案企业、所得税申报弥补亏损”等五类指标，及时整改企业390多户次，共征收所得税23.73亿元。同时，抓住了税源监控“牛鼻子”，推动税收收入质量提升，2010年共组织收入174.9亿元，同比增长13.4%；全区工业企业税负为3.07%，比全市平均水平高出0.16个百分点。
四、实施监控分析一体化的主要体会
（一）必须认识清楚税源管理是目的，管理员制度是主体，监控分析一体化是手段的内在关系。
按照现代管理理念，对信息的管理就是要形成采集、整理、传输、共享、分析和应用信息的思维方式，打破以往依赖上传下达和按指令办事的工作机制，实现把信息作为各管理部门、管理环节相互间沟通、协调和决策的桥梁纽带作用。税源管理是整个税收征管工作的核心和基础，管理员制度是实现税源管理的重要依托，监控分析一体化的最终目的就是要健全税源管理体系。在税收信息化新形势下，涉税信息工作流成为税源管理的核心。因此，完善税源管理体系，必须以管理员制度和监控分析一体化工作作支撑和保障，落实好股室职责调整为税源管理提供科学人力配置，加快推进税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查的纵向互动和横向联动，发挥监控分析一体化作为信息管税的核心手段，以保障税源管理信息化、专业化、立体化的稳步推进。
（二）必须突出税收风险管理。
税收风险管理，是指以最小的税收成本来降低风险和消除隐患的一种管理手段，由目标确定、风险识别、风险评估、风险处理、评价和修正五部分组成。以风险管理理念为思想基础，才能在实施监控分析一体化中，以先进的信息技术手段，预测、识别和评估税收风险，并将税收信息进行分类，从纳税人规模、经营状况、申报情况等方面进行识别，综合确定各风险行业、风险企业和风险等级。通过合理的管理措施和纳税服务防范税收风险，堵塞征管漏洞，真正实现税收征管的科学化、专业化、精细化。
（三）必须真正使信息数据“流动”起来。
在税收信息化条件下，纳税人发展变化快、经营流动性大、业务类型多样，实施监控分析一体化，就必须明确信息数据流在税收管理中的核心作用，把握好三个关键点：一是信息采集。要坚持技术与管理相结合，从信息采集的质量、数量和方式等三个层面入手，提高数据源质量。二是信息整理。要建立统一的信息化工作平台，规范统一的信息分析预警指标，逐步实现集中统一的数据风险特征库。三是信息应用。要充分发挥信息管税的技术优势，坚持“人机结合”方式，对“海量”企业涉税信息进行深度加工，有效服务税源管理。
（四）必须做到公平税负和目标考核。
实施监控分析一体化工作，就是要通过建立行业数据模型，对同一行业的纳税人经营情况和申报数据进行比对监控，排查税收异常点、风险点，及时堵塞相关征管漏洞，从而解决不同区域、不同行业税负不均衡的问题。同时，要尽量做到目标考核，制定严格考核方案。比如：在信息数据处理方面，专门制定了信息采集完成率、企业分类准确率等考核指标；在税源监控方面，一共制定企业税负、评估补税金额、所得税盈利面、小规模达标认定率等20多项指标。通过有效激励，进一步调动员工的工作积极性，主动高效地完成监控分析一体化工作。
（作者为佛山市顺德区国税局局长）