铁原阻击战63军军长:从一个工伤认定案件引发的几点思考

　　泉州市人民政府法制办公室

　　改革开放三十二年我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。改革发展稳定的任务十分繁重，这一时期，既是经济社会发展的战略机遇期，也是社会矛盾的多发期，许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。特别是在当前的经济环境下，各种矛盾很容易激化，从而诱发群体性事件。因此，从自己的本职工作出发，就更加需要充分认识到新形势下加强行政复议工作的重要性，深刻理解行政复议是把解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要法律制度。

　　发挥行政复议定纷止争的功能必定要通过一个个的具体个案件来加以落实， 2008年泉州市法制办共受理案件157件，其中，工伤认定案件共有106件，工伤认定案件占受理案件总数的67.5℅；2009年受理166件，工伤认定案件134件，工伤认定案件占受理案件总数的80.7℅。工伤认定案件的含义简单说是劳动保障行政部门对职工所受伤害是否应认定为工伤而作出的一种具体行政行为，它涉及的劳动关系双方包括受伤职工与受伤职工所在单位不同的利益。对于受伤职工来讲，工伤认定是其享受工伤保险待遇的前提条件，直接关系着其救治权与经济补偿权等切身利益的实现；对于单位来讲，工伤职工的赔偿费用问题不但对其有直接的经济上的影响，也关系着其下一年度缴纳工伤保险费的费率浮动。近年来，到政府申请复议的工伤认定案件逐年增多，对这一类型案件进行研究和分析就显得很有必要，今天我就抛砖引玉通过一个具体个案谈谈办案过程中总结的几点心得，供大家参考。

　　【基本案情】

　　申请人叶某的丈夫方某经职业介绍所介绍到某公司工作，于2003年11月13日在工作岗位上因病送医院抢救无效在24小时内死亡，申请人遂于2008年6月12日向被申请人市泉州市劳动和社会保障局申请工伤认定。2008年6月16日，被申请人依据《工伤保险条例》规定，以申请人申请工伤认定期限超过法定申请期限一年为由作出不予受理决定。申请人不服该决定，向泉州市政府申请行政复议。

　　泉州市政府法制办依法受理该案后，办案人员在对案件的发生背景做了深入调查后了解到：本案的用人单位确实存在曾向申请人表示将承担赔偿责任，但拖延不予支付，造成申请人申请工伤认定超一年法定期限的问题。而就死者家庭的现状看，方某死后，申请人叶某没有工作，三个小孩系未成年人，家庭经济十分困难。自案件受理后，叶某多次到市法制办哭闹，情绪非常激烈，有可能激化矛盾，产生不良后果。

　　结合本案的实际情况，且审理期间又时值2008北京奥运维稳阶段，为避免矛盾激化，市法制办先后多次开会集体研究办理方案，大家统一了思想，确定了思路，一致认为应在认真审查本案的事实及程序的基础上，争取在兼顾案件的合法性和合理性的前提下让案件得到妥善的解决，真正做到案结事了。在人手十分紧张，机构级别仍为副处级的状况下，市法制办积极着手做沟通协调工作：首先是主动与市劳动和社会保障局沟通，看能否争取在行政复议期限内由市劳动和社会保障局牵头协调用人单位向申请人作出适当补偿，随后市劳动和社会保障局向市法制办反馈其曾数次试图召集用人单位协商，但用人单位认为其是丰泽区属企业，市劳动和社会保障局“山高皇帝远”，管不到自己头上，就态度强硬拒绝协商，并向市劳动和社会保障局表示已无协调解决可能。在市劳动和社会保障局协调受阻后，市法制办随即再向用人单位所在地丰泽区人民政府发函寻求协助做用人单位的工作，区政府随后召集多个部门与用人单位多次沟通，动之以情，晓之以理，说服用人单位认识到从人道主义角度出发也应该予以适当补偿，同时我办也多次与申请人交谈，了解其诉求。最终在我办和丰泽区人民政府办公室的见证下，由用人单位和申请人、用人单位所在社区调委会三方签订调解协议书，用人单位一次性补偿申请人3.5万元。至此本案实现调解结案，案件审理取得用人单位及申请人双方都满意的结果，真正做到案结事了，息访息诉。

　　【本案特点】

　　一、本案争议的焦点问题决定了案件审理可以不涉及案件的实体部分，行政复议结果可以依法直接决定维持被申请人作出的《不予受理决定书》。

　　一般情况下，工伤认定行政案件情况复杂多样，相应的审理时既要坚持做到程序公正也要坚持实体公正，在通常的情况下法律规定的认定工伤的条件又单一、抽象，比如对什么是工作时间、工作场所、工作原因，法律并未明确规定，正是由于对工伤认定的法律标准不明确，人们的认识分歧大，这就给具体案件的承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当复议机关与当事人对案件的事实认定与法律理解不一致时，就会造成对行政复议机关的复议决定不理解，不认可，甚至认为行政机关都是穿同一条裤子，天下乌鸦一般黑，相对于其他行政复议案件而言，工伤认定行政案件这一特点表现得尤为明显。

　　就本案适用法律而言，《工伤保险条例》虽未规定工伤认定申请时效的延长、中止和中断，但若简单机械的理解此规定，很容易造成在特殊情况下伤亡职工丧失申请工伤认定的权利。这样既不能有效地保护劳动者的权益，也与立法的目的相悖。本案严格按法律规定办的情况下，原本可以不经过“实体审理”即可径行作出复议决定，比一般的工伤认定行政案件应当说审理时更为轻松，因为被申请人作出《不予受理决定书》的理由是认为方某林的事故伤害已超过法定的工伤认定一年申请时效而决定对工伤认定申请不予受理。依据《工伤保险条例》等法律法规的相关规定：工伤职工直系亲属提出工伤认定申请的期限是从伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起１年内，并未规定时效可以延长、中止和中断的情形。因此，本案的解决从纯粹的法律上讲由于案件审理可以不涉及案件的实体部分，行政复议结果依法应直接决定维持被申请人作出的《不予受理决定书》。

　　二、本案的诉讼主体除涉及第三人，还包括一般情况下不牵涉其中的区级政府等相关单位。工伤认定行政案件实质上是用人单位和劳动者间的争议。与通常的诉讼案件一般只包括原告和被告双方关系不同，在一般的工伤认定行政案件中，劳动和社会保障部门作为被告其地位是恒定的，但工伤认定这一具体行政行为的相对人总是有两方，即作为用工一方的单位和与其有纠纷的劳动者一方。因此，在一般工伤认定类型案件中，作为行政争议一方的被告－劳动行政部门与用人单位及劳动者之间的矛盾只是诉讼层面上的表现，具有实质性矛盾对立的是用人单位与劳动者双方。在本案中为使案件能从根本上得到解决，与通常的工伤认定行政案不同的是，案件审理过程中复议机关除了通知本案的用人单位、劳动者和劳动行政部门参加外，根据案件的实际情况让相关的区级政府了解案件，并参与与用人单位和同级劳动行政部门、上级劳动行政部门的沟通协调工作，有效的使用人单位与劳动者双方的对立情绪得到缓和， 对行政争议的顺利解决产生了相当重要的正面影响。

　　三、本案体现了劳动者的近亲属而非劳动者本人寻求通过行政复议维护劳动者合法权益的不懈努力。近几年来，工伤认定行政案件呈现出逐年增长的趋势。一方面，随着社会的进步与发展，各种类型企业的增多，用工制度多样化，企业在追求最大利润的同时有时忽视对劳动者的安全保护，使得工伤事故频频发生，导致工伤赔偿案件的数量激增。而工伤赔偿纠纷的完结离不开对工伤的认定，当事人对工伤认定不服时还可以行政诉讼渠道寻求救济。另一方面，我国有关劳动保障方面的立法逐步完善，如《工伤保险条例》、《福建省实施〈工伤保险条例〉办法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相继颁布，为劳动者寻求权利救济提供了法律依据。本案的申请人正是在劳动者本人死亡的情况下，依法根据《中华人民共和国行政复议法》和相关法律的规定，作为死者的近亲属提出行政复议申请，为维护劳动者合法权益而提出的法律救济要求。

　　四、本案的解决为行政复议定纷止争功能的实践应当依据的原则提供了一个具体参照的例子。申请工伤认定的当事人一般为劳动务工人员，他们经济基础差，生存能力有限，一旦因工伤事故造成伤残或死亡，其个人和家庭的生活将会陷入困境，所以他们希望及时得到工伤保险救济的需求就特别强烈。本案的申请人无疑类似情况，因此，案件的审理不仅要高效，而且要强调公正，否则极易引发申诉、上访等事件，成为社会不稳定的因素。当前有相当一部分上访、申诉案件也是由于不服工伤认定复议决定的，而且上访、申诉人很多是受到事故伤害的职工，因此，在处理此类问题时候应特别注意对弱势群体利益的保护问题。

　　《行政复议法实施条例》虽明确规定，对于公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，以及当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。但是，随着社会的发展，体现在行政争议中的矛盾日益复杂，不仅包括行政复议申请人与行政机关的矛盾，也包括行政复议申请人与第三人之间的矛盾，这些矛盾往往错综交织在一起，因此，处理行政争议的方法手段也应多样化，适应实际需要不断创新。结合本案的实际情况，从本案的申请人个人实际情况看，毫无疑问是属于弱势群体，本案如果直接作出维持的行政复议决定，案虽结但事未了，既不符合维护公平，构筑以人为本、和谐社会的立法本意，也与行政复议定纷止争，保护弱势群体合法权益的目标追求相违背。在这种情况下，不仅要追求办案的速度、效率，更应表现出高度的政治责任感，更应追求办案过程中追求党的领导、案件审理产生的社会效果和法律效果的有机统一。正是在此思想的指导下，行政复议机关主动进行了调解工作，在市劳动和社会保障局、用人单位所在地某区人民政府的协助下与第三人多次沟通，动之以情，晓之以理，说服第三人认识到从人道主义角度出发也应该予以申请人适当补偿，最终第三人和申请人、第三人所在社区调委会三方签订调解协议书，第三人一次性补偿申请人3.5万元。至此，行政复议机关才依法做出维持被申请人具体行政行为的裁决，本案真正做到案结事了，息访息诉。

　　【引发的几点思考】

　　一、《工伤保险条例》虽未规定认定时效的延长、中止和中断，但若简单机械的理解此规定，很容易造成在特殊情况下伤亡职工丧失申请工伤认定的权利。这样既不能有效地保护劳动者的权益，也与立法的目的相悖。法律具有稳定性、滞后性，行政复议一方面必须毫不动摇地坚持依法办案的原则，不能无视法律的基本要求或者合理含义“和稀泥”；同时也要做到不单就案办案，机械适用法律，僵化刻板地视法律为教条，具体办案中要把握立法精神，善于运用法律意识和法律思维创造性地执行法律，以是否有利于实现行政复议定纷止争、行政争议案结事了为标准来检验行政复议工作的好坏。具体到本案，我们认为设立“工伤认定申请时效”的目的：一是为督促劳动者尽快行使权利，如遇到用人单位利用当事人不熟悉法律规定，采取拖延、欺瞒方式使时效超期或关闭、破产的情况，很可能使劳动者丧失获取工伤待遇的权利；二是避免工伤认定争议，如因时间流逝造成证据灭失就很难认定工伤。因此建议在适当的时候，立法机关能够在进行充分调研的基础上，考虑现实的社会状况对此进行相应的修改或完善。

　　二、《工伤保险条例》第十七条规定：职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起３０日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。我们认为工伤认定申请必须向统筹地区劳动保障行政部门提出并不是维护工伤认定申请人利益的最佳方式。当前工伤保险基金主要实行设区市统筹，工伤认定案件因此普遍是由用人单位、工伤职工或其直系亲属、工会组织向设区市的劳动保障行政部门提出申请，而工伤认定的具体工作则由设区市劳动保障行政部门委托县（市、区）劳动保障行政部门承担，最终的工伤认定决定也是以设区市的劳动保障行政部门的名义作出。所以工伤行政复议案件就全部由设区市人民政府承担。这样的工伤案件认定办理程序和复议程序存在三个方面的弊端：一是不符合便民原则，有的县（区、市）离设区市所在地较远，当事人申请工伤认定复议往返路途不便。二是不利于行政管理运作的事权责一致原则，用人单位分布于整个设区市，日常性管理监督都是由基层政府工作部门负责，且实践工作中工伤认定也是由市级劳动部门委托县（区、市）劳动部门调查认定，再以市级劳动部门名义作出最终的工伤认定决定。这种作法实质上是有权做出工伤认定决定的机关不知道实际情况却要承担责任，了解实际情况的具体办理案件机关却无权作出决定，也无需承担责任。同时实际中受理的工伤认定复议案件，市劳动部门往往不能依法在10日内提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，究其原因是作出工伤认定的档案材料还在县（区、市）劳动部门，因此无法及时装订汇集呈送。工作脱节造成有法难依，有失法律严肃性。三是不利于提升县（区、市）一级政府对行政复议工作的重视，也不利于行政复议人员素质的逐步提高。目前县（区、市）一级行政复议机构每年办理的复议案件一般只有几件最多十几件，相比之下设区市这一层级审理的行政复议案件一年平均接近两百件，从具体的行政复议案件类型看，工伤认定案件数量超过70℅，占用了设区市这一层级行政复议机构大部分的时间和精力。因此，一般的工伤认定案件如能由县（区）一级的行政复议机构审理，既可以逐步提高当地政府对复议工作的重视，提升县（区）一级政府法制机构的行政复议案件办理水平，也可以让设区市的行政复议机构腾出更多的时间对比较重大、复杂行政复议案件进行深入研究和集中精力开展如行政复议制度完善创新等课题的实践和经验总结工作。综上所述，建议适时修改《工伤保险条例》第十七条规定，将工伤案件认定权限与工伤保险基金统筹范围脱钩，明确规定工伤案件认定根据管辖原则由县（区、市）劳动行政部门受理及做出工伤认定决定。

　　三、关于撤销具体行政行为，责令在一定期限重新作出行政行为是否可诉问题。

　　对于撤销具体行政行为责令在一定期限重新作出行政行为的行政复议决定，目前通常的做法是人民法院绝大部分均受理这类案件。理由是认为既然是撤销具体行政行为那就已经是影响到当事人的权利义务，所以当事人就可以向法院提起行政诉讼，而不必等到行政机关再重新作出具体行政行为。实践中大部分法院也是在行政复议机关作出撤销具体行政行为后在责令在一定期限重新作出行政行为前就受理当事人的诉讼请求。对此我们认为：一从性质上看，撤销具体行政行为责令在一定期限重新作出行政行为应当是一种制度安排，不是某一具体行政行为，而行政复议机关作出的是如果具体行政行为的话那应该是可诉的，而如果是一种制度安排则应是不可诉的；二是从内容上看，当事人提出诉讼的目的是认为自己的合法权益受到了侵犯。撤销具体行政行为责令在一定期限重新作出行政行为与纯粹撤销具体行政行为的复议决定不同之处在于作出原具体行政行为的行政机关再重新作出具体行政行为的内容存在明显的不确定性，既有可能符合起诉人的期待也可能与起诉人的诉求不符。因而，在存在不确定性的情况下，允许当事人就一存在不确定的制度性安排提起行政诉讼显然不符合行政诉讼的目的；三从实际的操作上看，部分当事人在撤销具体行政行为责令原行政机关，在一定期限重新作出行政行为前提起诉讼是为了拖延时间，在工伤认定案件中往往是用人单位为了拖延工伤医疗费用的支付，用人单位可以就撤销责令重作一审、二审，然后原行政机关再作出具体行政行为之后再复议，复议结果不利再诉讼又再次一审、二审。这样一折腾，非得二、三年时间还是正常的。试想，有几个劳动者耐得起如此“折磨”。四从法律程序看。行政复议机关作出撤销责令重作，如果法院受理后，一审二审判决必然要对复议机关这一决定作出评判或论述。此后的原行政机关在重新作出新的具体行为时对法院判决结果亦多数是照抄免“误”。这样的结果很显然就存在诉讼提前代替行政之嫌。况且，也有可能，实际上也曾出现过，法院受理当事人不服撤销责令重作提起诉讼后案件还未审理。原行政机关已按上级机关的责令重新作出新的行政行为，这时法院又将自己陷入两难的尴尬局面。因此，我们认为对于撤销具体行政行为责令在一定期限重新作出行政行为是一种制度安排，属待定的行政行为。在《行政复议法》修改中应明确在原行政机关重新作出行政行为是不可诉的。