学者以市委书记为例谈地方领导干部的职业路径特征及变迁

来源：《国家行政学院学报》作者：战伟萍，于永达

2011年07月17日10:24    来源：人民网-时政频道     手机看新闻

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　　市委书记是我国地方政府领导者的典型代表，从其群体特征的变迁能反映出地方领导干部的转型方向；市委书记也是中层领导干部的重要组成，对于了解未来我国高层领导力也有重要意义。1998-2007是跨越两届领导集体的十年，也是我国干部任用制度不断完善、系统化的十年。随着社会的变迁、需求的更新、制度的完善，市委书记干部群体的职业特征发生了怎样的变化，这些变化是否能够满足当前建设和谐社会的需求？本研究尝试在客观数据基础上，对以上问题进行解答。

　　一、我国领导干部职业路径变迁历史

　　职业路径是员工的经验和工作职位在一个或多个组织中不断发展的过程。经验的积累和工作职位的变化是职业路径发展的两个重要特征，对领导力的发展起到十分重要的影响。职业路径通过为领导者提供一系列工作经历和学习机会，对于领导者领导能力、素质进行塑造和提升；不同的职业路径会塑造出拥有不同能力素质特征的领导者，进而产生差异化的组织绩效。

　　纵观40年的相关研究成果可以发现，我国党政领导干部群体的职业路径总是随着经济结构的转型、政治动力、政策过程的变迁而变迁，这与领导者能力素质“需求”变化相辅相成；而不同的职业路径的领导者意味着对不同类别领导岗位的“供给”。从这一角度而言，只有“供给”能够满足“需求”的变化，领导干部才能够有效地发挥领导力，社会才能全面健康地发展。

　　上世纪80年代开始，臧小伟、李成分别以省级、市级干部为研究对象，提出了中国干部群体的政治-技术二分假设，证明了部分党政领导职位由革命型、政治型干部转为专业技术型干部担任。80年代时，政治官僚更多地在党委各部门任职，而技术官僚更多地在政府部门任职，其晋升的机会也低于前者；到90年代末，干部群体中负责经济工作的干部比政治工作的干部在任用、晋升方面更具优势。

　　自本世纪以来，随着经济发展，各种社会矛盾凸显，而技术官僚如果仅仅强调技术价值，而不重视与群众沟通，可能会引发社会矛盾，不利于和谐社会目标的达成。熊义志(2008)分析了1979-2007年省委书记简历，提出上世纪90年代时干部职业路径特征从革命型向经济型转变，而当前干部特征具有从经济型向社会发展型转变的趋势。李成(2010)通过对2010年63位省级领导人进行分析，归纳出当前的省级领导者都有25年以上的系统内领导经验，其中较多领导具有团、宣传部门和秘书等职位的工作经历。以上分析从不同角度提出了新时期党政领导者职业路径的特征，但对这些特征形成的原因并未做深入探讨，对市委书记群体的研究也一直处于空缺状态。

　　二、1998-2007年市委书记群体特征分析

　　本研究通过收集各省、市年鉴、人民网领导人资料库等来源，对1998-2007年全国地市级城市与副省级城市在任的市委书记简历进行收集。数据库共收集920人次市委书记简历，并对其中有关个人教育背景和职业路径的相关信息进行编码处理。这一时期的市委书记的群体特征体现在以下三个方面：

　　（一）92.61%的干部在担任市委书记之时具有本科以上学历。根据李成的研究，在1986年时具有本科以上学历的市长比例为78%，而1981年之前地市级干部拥有本科以上学历的比例仅为2%。通过对比可以看出，随着《党政领导干部选拔任用工作条例》的实施和成人教育的逐渐推广，目前教育水平已经不再成为制约个人的稀缺资源。在这种情况下，干部选拔会更加注重参考个人能力和任职资历，而此时领导经历的积累和职业路径的选择对于干部晋升的作用更加突出。

　　（二）大多数市委书记是从市级岗位升任或者调任的。数据库中的市委书记有449人来自本市，216人来自外市，占总样本的72.28%。省级职能部门是市委书记的第二来源，共有226位书记从省级部门直接调任至市级任书记。除此之外，2人直接从中央部门调任，4人直接从国有企业调任，1人直接来自于高校。虽然很多市委书记具有中央部门、企业与高校的前期工作经历，但在任市委书记之前，绝大多数都在市级或省级工作岗位上进行过渡，先对地方政府工作的内容和特征进行了解，再担任地区一把手的重要工作。

　　（三）从之前工作的岗位来源看，市委书记职业的典型路径可以分为三类。第一类为基层成长路径，即干部从乡镇、县等基层单位开始工作，并随着职务级别的晋升到市级部门担任工作，成长晋升为市委书记的职业路径。第二类是高层下派路径，即干部没有县及以下单位的基层工作经历，在省级职能部门和中央部门任过职，之后被派到市里担任工作，并升任市委书记的路径。第三类是混合型路径，即干部在担任市委书记之前，既拥有县级工作经历，也拥有省级或中央部门的工作经历。相比之下，在李成1986年的研究中仅从乡、县、市三个层次衡量市长的工作经历，并没有涉及到对省级经历；说明高层下派路径和混合型路径是90年代后逐渐成为主流的市级领导职业路径 。

　　三、市委书记职业路径的变迁

　　通过对十年间市委书记的职业路径进行分析，可以发现三种显著的变迁特征：

　　（一）任前轮岗次数增加

　　本研究对1998-2007年间市委书记任职前同级岗位工作次数进行分析。从图1可以看出，随着时间推移，市委书记任职前平均轮岗次数不断增加，从1998年的平均1.1次，到2007年平均1.5次。通过对数据使用直线拟合，发现平均每年轮岗次数增加0.038次。

　　

市委书记任职前轮岗次数的增加与我国干部交流制度的推广密切相关。1999年《党政领导干部交流工作暂行规定》为干部提供了更多轮岗机会，使具有多种岗位经验的干部供给量增加。同时，轮岗次数增加也是对市委书记能力需求不断提升的结果。随着城市社会职责的增加、利益集团的分化，市级领导者的责任不断加重，工作职能也变得越来越复杂。这对市委书记综合协调、应对突发事件等能力提出了更高的要求。在多个不同的平级领导岗位上开展工作，有利于领导干部从不同角度、视角分析问题，增强他们的相关业务知识和跨部门协调能力，对个人工作经验的丰富、工作能力的提高具有重要作用。

　　平均轮岗次数的增加与干部退休制度和干部任职年龄限制等一系列的规定，造成了市委书记平均在任时间的降低。对截止至2010年5月已经卸任市委书记共800个样本的任期进行统计，可以看出市委书记在任时间从1998年的平均4.74年降到2007年平均3.94年左右。这虽然比1990-2000年市长群体小于3年的平均任期要久，但仍未达到规定的五年一届水平。干部任期过短有可能导致战略上的短视行为，不利于干部问责和绩效评价工作的开展。

　　（二）企业来源比例降低

　　从图2可见，拥有国有企业工作经验的市委书记人数在十年间降低，从1998年的32%逐渐下降，经历过2002年左右的波动后，在2003-2007年时稳定在21%-23%左右，近年来又有上升趋势。

　　这种趋势的变化与我国国有企业的改革密切相关。根据熊义志的研究，1992-1997年间新任省委书记中一半人的主职业为企业，说明当时集中力量发展经济的战略对省委书记的经济管理能力有需求。但在20世纪90年代中期，国有企业的低效率导致其发生严重危机。1997年党的十五大提出“抓大放小”战略，意味着国有企业的所有权改革的开始。随着国企改革的深化，小企业被出售，中型企业和部分大型企业被改制、合资或者上市，国有企业的数量，相应地国有企业管理岗位的数量在迅速减少，这从源头上减少了有企业岗位工作经验领导干部的供给量。随着科学发展观与和谐社会理念的提出，城市发展的各项政策落实需要更多有实干精神、注重绩效的领导干部来完成，近年来企业工作经历的干部比例又呈现出上升趋势。

　　（三）团系统工作经验增加

　　

　　根据图2可见，拥有团系统（包括团中央、省团、市团）工作经验的市委书记比例整体看来处于上升状态，从1998年的20.56%左右增加到2004-2007年间的30%左右。而在1986年时，拥有共青团经历的市长比例仅为9.7%。这种增长的趋势意味着1978年共青团工作恢复之后所培养的干部群体渐渐成熟、供给量不断增加。

　　从团的工作性质和内容来看，团干部在各方面都符合干部任用的需求。共青团职能决定了团干部没有实际权力掌握更多的利益资源，使得他们能够保持较为廉洁的工作状态。从干部梯级结构看来，团工作对工作经历要求较少，而对年龄有限制，因此往往都是由一群素质较高的年轻干部构成。随着干部“年轻化”的提出，以及通过干部选拔任用制度对各个级别干部年龄的限制，团干部在较年轻时就可以达到较高级别的优势，使得他们拥有更多的晋升机会。

　　如果仅有团系统工作经验，很有可能导致干部对人民大众和基层政权缺乏了解。在拥有共青团工作经历的基础上结合其他岗位的锻炼，才能够担任市委书记这一综合领导角色。

　　（四）拥有混合型职业路径的市委书记比重增加

　　图3表明，十年间混合型职业路径（兼具基层与高层工作经验）的市委书记比例整体趋势大幅度增加。

　　作为五级政权的中层，市一级起到了承上启下的中坚作用。对于中央、省级而言，市级单位担负着政策的解读和执行的功能；而对与县、乡基层政权而言，市级单位是地方宏观政策的制定者、以及政策落实的监督者。如何进行有效分权、提高部门效率，又能够保持对宏观经济和政治上的控制；如何坚持“精英导向”，又能保证执政的合法性，是我党建设中所面临的重要挑战。这些挑战对市委书记兼具县和省两个行政级别职业背景提出了需求。

　　作为拥有较为完整政府职能的基层政权，县一级历来是领导干部培养和锻炼的重要阵地，县级部门工作经验是市委书记了解基层、制定决策的基础。而省里的工作较为宏观，多是决策层面的，在工作中需要通盘考虑和平衡本省各个城市的情况，这种工作经历会使干部在工作中具有宏观战略思考能力。同时，熟知省级机构的运作特点，也有助于市委书记在工作过程中更好地获取和配置资源，开展工作。

　　1998-2007年间，“知识青年”一代已经逐渐退休，而新一代的技术官僚的青年时期往往在城市的高校中度过，缺乏了解基层、深入基层的机会。1999年《党政领导干部交流工作暂行规定》提出缺乏基层经历干部提拔时需在基层交流工作两年以上的要求。2006年的《党政领导干部交流工作规定》又进一步指出，“中央和国家机关、省级党政机关应当注意选调有地方工作经验的干部到机关任职，同时根据工作需要有计划地选派机关干部到地方任职”。组织部门对混合型工作经验的重视和强调，是当前保证供给拥有混合型路径官员的重要手段。正是供给与需求的契合，导致了拥有混合型职业路径的市委书记比重增加。

    四、结论

　　在80年代政治精英向技术精英的转型之后，自90年代后期开始发生了又一次领导干部群体的职业路径变化。前一次转型的突出特征是干部职业生涯的前期教育程度的提升；而后一次转型则主要发生于干部的“后职业生涯”过程中，涉及参加工作后更为丰富的职业发展与变化。

　　社会、经济、政治环境的变迁如同“看不见的手”，对市委书记这一政治精英群体的塑造产生着重要影响。社会的发展、教育的普及为公共部门提供了更多高学历的人才，单位制度的打破和自由择业的推广使更多干部有机会在多部门工作锻炼中成长，这对领导干部群体职业路径的“供给”产生影响。随着社会贫富差距、社会矛盾等问题的不断凸现，中央提出了构建和谐社会和科学发展观的宏观战略，在级级落实的过程中对城市一级领导干部能力、素质的“需求”发生了变化。这种供给和需求的变化是市委书记群体职业路径变迁的推动力，造就了当前干部群体任职工作经验更为丰富、拥有企业和共青团工作经历干部比例变动，以及混合型职业路径的干部比例增加等特征。

　　根据任职需求对干部群体的职业路径进行调控和管理，可以提高干部群体能力素质、培养后备领导干部队伍、保证干部队伍稳定性和代表性。本文仅从宏观角度对市委书记群体职业路径的变迁进行了描述，而不同经验对领导力形成和领导绩效的影响等问题，有待于未来的研究和探索。


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  （责任编辑：盛卉