今明两年宏观调控回顾与展望

　　我们判断，2008年的宏观调控将表现为两个“结合”。一是总量与结构调控相结合。在总量调控的基础上，加大结构调控的力度，推动节能减排和结构升级，促进贸易平衡，提高经济增长质量；二是政策相对连续与针对性完善相结合。

　　明年宏观环境有稳定的一面，构成政策连续性基础，也使得 2007 年宏观调控的成功经验可供借鉴。

　　多手段协调组合，宏观调控效能更高

　　2007年，除了以往在调控中唱重头戏的货币信贷、土地等政策外，今年宏观政策中，财政、产业、内外贸、环保等方面的分量大大增加。综合配套调控政策的“组合拳”格局初步形成，调控的力度加大、范围更广、重点突出。

　　货币信贷收紧措施频频

　　2007年以来，央行为对冲过剩流动性，抑制货币、信贷过快增长，连续九次提高法定存款准备金率。在过去的17个月中，法定存款准备金率共提高了6个百分点至13.5%.3月、5月、7月、8月、9月五次提高存贷款利率，使一年期定期存款利率从2.52%提高到3.87%，一年期贷款利率从5.58%调整到7.29%.

　　2006年9 月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31 号文）的发布，标志着采取最为严厉的土地政策以加强宏观调控。该通知有几大要点：一是规划区内的农用地转用审批权由国务院下放到省级政府，强化了地方政府在土地调控上的责任；二是工业用地出让必须实行招拍挂；三是土地出让金全额纳入地方预算管理。2007年土地政策的关键是落实国发〔2006〕31号文，解决建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止等问题，达到严把土地“闸门”的目标。

　　财政政策走向调控舞台中央

　　财政政策再度引起关注。1998~2002年，积极的财政政策一度担当着宏观调控、扩大内需的重任，随着投资和消费的启动，积极财政政策逐渐淡出，调控主力的角色逐渐转移到央行等其他部门。

　　而到了2007年，财政政策在出口调控上的分量变得越来越大。上半年，从财政部发布的政策来看，调控出口的退税等相关政策不断出台，涉及范围扩大。目前，政策影响正逐渐显现。年中开始，鼓励进口的财税政策开始陆续出台。财政税收政策还通过补贴、转移支付、税费减免、支持保障等途径在改善收入分配、扩大消费需求方面发挥更大作用。

　　调控的焦点非常明确

　　今年以来出台的一系列宏观调控措施有很强的相互联系。联系各方面政策的结点包括：节能减排、产业调整、国际收支平衡、民生。采用的手段包括：信贷“窗口指导”、市场准入、淘汰落后产能、鼓励环保产业和环保技术的应用、限制“两高一资”产品出口、有选择地鼓励进口，以及完善医疗保健、社保体系，建立最低生活保障等方面。显然，如此密集的政策措施汇聚在几个焦点上，指明了今年宏观调控工作的推进重点。

　　节能减排

　　今年国务院的重点工作中，节能减排、关注民生是重中之重。2007年，国务院与宏观调控相关的公开发文中，涉及的内容包括：布置和加快推进节能减排工作，发展服务业和现代农业，区域协调发展，建立医疗保健、最低生活保障、解决城市低收入家庭住房困难等。5月下旬以来，国务院大量工作都是围绕节能减排来推进的，公开发文多与此相关。

　　有关部门密切配合，抓节能减排的力度不断加大。在发改委出台大量具体措施的同时，财政部、环保总局等也出台或即将出台更多的支持政策。财政部将安排资金大力支持推进节能减排工作，也在研究改革资源税制度。完善资源税计税依据，调整资源税税负水平，增加资源地的财政收入，促进资源节约、环境保护和增长方式转变。

　　从近期国家出台的措施来看，节能减排工作有两个重要支点。一是市场准入，二是行业整合，分别从增量优化和存量改善上发力。

　　1.市场准入把住入口

　　从产业的入口对投资需求、对产能进行选择和控制。采取的手段包括：土地准入、产业准入、环保准入、能耗准入等，通过项目审批、信贷窗口指导、大检查、大清理等方式，鼓励高技术、高附加值、低消耗、低污染产业的发展，鼓励服务业的发展，限制落后产能、落后产业的扩张，制止低水平的重复建设。

　　从源头上为自主创新、和谐发展、节能减排等战略目标的实现把关。2006 年启动修订的《节约能源法》拟对高耗能产业提出能耗限额标准，实行市场准入和淘汰制。国家发改委有可能设立国家节能中心，其职能之一将是对新上项目进行能源审核，实行一票否决。

　　2007 年，国家环保总局渐次出台一系列的政策，提高市场投资环保准入门槛，营造真正良好的投资环境。

　　2.产业整合淘汰落后产能

　　在现存的高耗能产业中，大型企业在节能减排上相对中小企业而言一般都有明显优势。国家采取了一系列政策鼓励大型优势企业发挥在产业整合中的龙头作用。在政策鼓励下，通过产业整合，高耗能、高排放的中小产业的产能被淘汰，其市场空间转移给优势大企业。

　　小火电机组是我国发电能耗居高不下的主要原因。国家在鼓励地方关停小火电上，即采取了这样的政策导向。为鼓励各地区和企业关停小机组，集中建设大机组，国务院批转发改委等部门的意见，实施“上大压小”。鼓励通过兼并、重组或收购小火电机组，并将其关停后实施“上大压小”，建设大型电源项目。发展改革委根据各省（区、市）关停机组的容量，相应增加该省（区、市）的电源建设规模。跨省（区、市）进行“上大压小”的，关停小机组容量可保留在当地，并相应调减新项目建设地区的电源建设规模。

　　煤炭行业是国家确定的九个重点高耗能行业之一和污染排放严重的行业之一。落后生产能力是资源浪费、环境污染的源头。2006年，我国生产原煤23.8亿吨，消费了8500 多万吨标准煤，耗电1000多亿度，排放煤矸石近4亿吨，排放矿井瓦斯150亿立方米，排放矿井水46亿立方米，矸石山自燃和矸石电厂排放的二氧化硫约160万吨。高消耗、高排放的增长方式已经使资源和环境达到难以承受的地步。淘汰落后生产能力是调整存量，实现节能减排目标的重要途径和有效手段，是解决煤炭行业能源消耗和污染物排放结构性矛盾的关键。

　　2007年是国家钢铁产业政策规定淘汰200立方米以下高炉，20吨以下转炉、电炉的最后一年。钢铁行业生产力布局不合理，总量扩张仍在继续，落后产能占全行业总产能的20%左右。由于受到高额利润的驱动，钢铁行业节能降耗工作常常是上有政策下有对策。中小钢铁企业由于缺乏污染治理设施，违法排污行为屡有发生，吨钢工业粉尘和二氧化硫排放量是大型钢铁企业的几倍。

　　淘汰落后，大力采用先进技术工艺和设备是钢铁企业降低能源消耗、降低成本、提高市场竞争力的重要途径。据《钢铁产业发展政策》，国家鼓励实施兼并、重组，扩大具有比较优势的骨干企业集团规模，提高产业集中度。到 2010 年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到 50％以上，2020 年达到 70％以上。

　　调控出口

　　控制贸易平衡、国际收支平衡在2007年的宏观调控得到前所未有的重视，相关政策出台密度和力度都明显加大。其中，不断追加力度的财税政策尤为引人注目。

　　在不久前召开的人大常委会上，财政部领导在向人大报告财税工作时明确指出财政部将研究出台缓解贸易顺差财税“组合拳”的政策措施。为进一步抑制外贸出口过快增长、减少贸易摩擦、优化出口结构、促进贸易平衡和外贸增长方式的转变，财政部按照国务院要求会同有关部门研究在出口退税、加工贸易、出口关税等方面采取措施抑制出口，在进口关税和财政补贴方面出台政策鼓励进口。

　　商务部从出口许可、出口配额管理等方面，在对越来越多的商品出口进行必要的管理。人民币升值速度加快，其促进国际收支平衡的作用随之增强。以加权汇率看，2007年9月，人民币对美元平均汇率为 7.5258 元/美元，比2006年12月份平均汇率升值 4%，升值速度比 2006 年同期加快2.2个百分点。以月末汇率来看，2007年10月31日银行间外汇市场美元对人民币汇率的中间价为：1美元对人民币7.4692元，比2006年12月末的7.8087元/美元升值了4.55%，升值速度比2006年同期加快了2.1 个百分点。

　　关注民生，构建和谐社会

　　科学发展观的重要内涵，就是共建共享，解决地区发展差距过大、城乡差距过大、居民收入差距扩大等问题，实现社会和谐。

　　十七大召开之前，政府通过出台诸多政策方式对民生问题给予了密切关注。7 月份以后以国务院发文的方式，接连出台了几项相关重大政策（见表5）。

　　十七大召开后，前期出台政策的落实、新的相关政策的出台，将会是未来的阶段性工作任务。按照十七大所明确的精神，关注民生、构建和谐社会，财政政策、税收政策、收入分配政策的作用将更加突出。

　　政策的结构调整特征显著

　　前期总量性措施力度较大，已有趋于谨慎之势

　　近年，货币信贷政策在宏观调控中占据显要位置。连续加息、提高法定存款准备金率，发行特种国债、央票等，都是总量调控的手段。从实践来看，由于外汇占款持续快速增加的压力，总量上对充裕的流动性进行紧缩是非常有必要的。但是，中国经济的问题，并非都是总量性的问题，随着调控和运行的不断推进，这一点已经越来越明确。中央政府在2007年宏观调控上的针对性调整，就是在必要的总量调控手段之外，大量采用结构性调控来解决结构性矛盾。

　　因此，今年我们看到了一系列结构性调控措施的运用。今年也出台了大量总量调控措施，包括九次调高法定存款准备金率，五次加息，发行央票，还新推出特别国债、特别存款，来对冲顺差快速增加、资本流入快速增加带来的外汇占款膨胀、流动性过剩。但是，总量调控手段在前期逐渐累积了大量调控能量之后，开始进入释放效果的阶段，新动作、尤其是大动作的推出越来越趋于谨慎。

　　年初以来结构性调控大行其道

　　与总量措施出台趋于谨慎形成对比的是，在出口调控和投资调控方面，在节能减排方面，政府采取了更多的结构性调控手段。而且结构性手段在解决经济运行中的突出矛盾上正发挥攻坚和治本的作用。

　　结构性调控的推出，得益于前期投资调控有保有压取得的成功经验。结构性调控理念从投资领域向出口调控和节能减排等重点工作上的延伸，是宏观调控在实践中日趋完善的标志。随着结构性调控分量的不断加大，财政、商务等部门在调控中的作用加强了，发改委有关工作的力度明显加大。宏观调控因此而出现新的局面：货币信贷政策稳中适度从紧；财政政策加大对结构调整的支持力度，发改委、国土资源、商务、环保等部门各司其职，对投资、出口、节能减排等工作实施大力度的结构性调控。

　　从促进国际收支平衡上考虑，出口和顺差持续高增带来的负面影响中，贸易摩擦固然是要顾虑的因素，但更重要的是其带来的人民币升值、境外资本流入对资产价格过快上涨的影响。从科学发展的角度出发考虑国内经济调控，控制出口、鼓励进口必然是调控工作的重点之一。

　　下一阶段调控 ：力度与节奏

　　胡锦涛总书记的十七大报告，为下一阶段宏观调控确立了基本方向。科学发展观作为十七大报告的精髓，核心还是抓发展、抓和谐社会、抓小康。出路还是解放思想、改革开放。因此，我们判断，2008 年的宏观政策仍将表现为两个“结合”。

　　一是总量与结构调控相结合。在总量调控的基础上，加大结构调控的力度，推动节能减排，提高经济增长质量；更关注民生，加大收入分配、财政转移支付方面的政策力度，完善消费环境，扩大国内消费需求对经济的拉动作用，努力构建和谐社会。

　　二是政策相对连续与有针对性的完善相结合。对2008年来讲，前期行之有效的政策面对的环境基本稳定，相应要求调控保持连续性和稳定性。但是，对其可能出现的转变，宏观调控可能将这两大因素纳入考虑重点。

　　具体来看，2008年的调控政策可能展现以下趋势：

　　由于国际收支失衡的现象一时难以消除，顺差和外汇储备激增的局面仍然延续，外汇占款投放基础货币带来的流动性仍然宽裕，货币信贷政策仍将呈现从紧趋势。2007年11月10 日央行已经将法定存款准备金率提高到1990年代以来高位，但从今后一段时间的货币信贷、国际收支趋势看，每月都可能需要回笼 2000亿元左右人民币基础货币，存款准备金率还将持续创下新高，2008年再提高3个百分点并非没有可能（历史最高水平为 1984 年存款准备金制度建立初期的20%以上，随即大幅调低）。与此同时，特别国债、特别存款等作为补充手段的使用频率也将增加。从中期角度看，我国仍处于加息周期之中，2007年至多还有一次加息可能，2008年则还有可能出台2~3次、每次27个基点的加息措施。货币信贷紧缩在一二季度集中出台的可能性较大。

　　相应地，对外贸进出口的结构调控仍将持续，而且越早越主动。对“两高一资”产品，降低、取消出口退税甚至加征出口关税、使用出口许可等手段的产品范围会继续扩大。对资源类产品、有利于自主创新、产业结构升级等方面的产品进口则会继续鼓励。

　　人民币升值步伐稳中见快，年升值幅度呈现递增趋势。2005年人民币对美元升值2.6%，2006年升值3.3%，2007年估计升值幅度为6%左右。2008年人民币对美元升值幅度有可能超过6%，年末汇率1美元兑6.8元人民币左右。对其他主要货币的升值压力也会加大或出现。2006年人民币对日元升值4.7%，对欧元贬值6.9%，2007年10月末对日元升值0.8%，对欧元贬值4.8%，2008年对这些主要货币的汇率变动在对方的贸易摩擦压力之下将呈现贬值幅度收窄、升值幅度稳定加大的可能。

　　价格调控有全面成为政策关注中心的趋势。高流动性一定会造成价格的上升。此前价格上涨主要表现在资产领域，2007年蔓延至食品价格的大幅度上扬。国务院对房价、股价已有高度警惕，如果CPI再持续走高，在十七大关注“民生”理念之下，调控当局出台措施时物价方面的考虑将占到更大的成分，反通胀可能成为2008年的焦点之一。

　　国内投资项目的审批仍将通过土地、产业政策、环保政策等予以严格控制，防止固定资产投资增长过快。

　　利用外资的产业门槛将会继续提高，严格限制不符合我国产业发展政策的项目。

　　要素价格重估，包括矿产、土地、水等资源价格的调整、最低工资水平的提高、资金成本的调升等，力度有可能加强。

　　财政政策将向平衡区域发展差距、改善民生的方向倾斜，加大对社会保障、城乡居民基本医疗、义务教育、新农村建设的投入，加大对低收入群体的财政转移支付，加大对中西部地区的转移支付力度。财政政策还将通过税收、补贴等手段，促进自主创新和结构升级。

　　近期棉花现货市场交投活跃，棉花期货市场价涨量增，持仓放大，投资踊跃，套保积极。既反映了棉花行情的魅力，又符合供求基本面的特征。大棉花呼唤大交割，繁荣的棉花期货同样是我国棉花产业链发展的战略要求。